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国际绿色电力证书交易机制经验及启示

国际新能源网  来源:《风能》  作者:张木梓  日期:2016-12-30

当前全球各国支持可再生能源发展的电价制度主要分为“固定电价”和“市场电价+ 绿色电力证书收入”两类。其中,固定电价制度是指可再生能源上网电价固定不变或者固定的补贴标准不变,补贴资金分摊到全网电费中;“市场电价+ 绿证收入”制度是指可再生能源在参与电力市场交易以市场价格结算的同时,通过出售绿色电力证书获得额外收入。

目前,实行固定电价制度的国家主要有中国、德国、丹麦等;实行“市场电价+ 绿证收入”制度的主要国家有美国、英国、澳大利亚、墨西哥、印度等。从实施效果来看,两类政策都不同程度地提高了其可再生能源应用比例。但随着可再生能源装机规模的快速增大,德国等实行固定电价政策的国家,均面临补贴资金需求大幅提高的压力。据德国《法兰克福汇报》网站10 月10 日报道, 德国可再生能源附加费2017 年起将由现在的6.35 欧分/千瓦时上涨至6.88欧分/ 千瓦时, 涨幅超过8%。而意大利等国则因补贴资金不足,造成了新能源装机的急剧萎缩。

我国可再生能源实行标杆上网电价政策,补贴资金在全网销售电价分摊,这一政策的实施极大地促进了可再生能源产业的发展。但随着新能源装机规模的不断扩大以及全社会用电量增速的不断下滑,补贴资金缺口也不断增加。到2016 年6 月,补贴资金缺口已高达550亿元。特别是目前需要财政补贴的非水可再生能源发电量仅为全部发电量的5%,未来要实现非化石能源占一次能源比重15% 和20% 的战略目标,风电、光伏发电的规模仍需快速扩大。因此,我国调整可再生能源补贴机制的需求日益紧迫。考虑到短时间内化石能源的外部成本仍无法有效体现,且随着电改的深入开展,原有的标杆电价模式将很快被市场交易电价取代,原有的补贴模式失去了补贴的基础。通过实施可再生能源发电配额考核,配套实施绿色证书交易,形成“市场电价+ 绿证收入”盈利模式,将成为下一个阶段支撑我国可再生能源产业发展的重要政策选择。

绿色电力证书交易机制概况

定义及内容

绿色电力证书交易机制简称绿证机制,是可再生能源目标引导机制的重要手段之一,包括强制交易机制和自愿认购机制两种类型。

强制交易机制是可再生能源配额制政策的配套政策,它在配额制的强制性之外提供了商业性的补充。政府将强制性的可再生能源发展目标通过法律、法规的形式对区域或发售电企业的电量中可再生能源电力的市场份额做出强制性规定。而绿证机制则通过绿色证书可追踪、可核查、可交易、稀缺性的商品属性,实现了区域之间、企业之间交易的可能。绿色证书的价值代表了可再生能源电力价格与常规电力价格的差值。同时对未达配额指标要求的责任主体设立了惩罚机制,且罚金远大于履责成本,则可激励各类市场主体积极生产和消费可再生能源。

自愿认购机制是指企业、个人通过自愿的方式购买绿色证书的交易方式,是对强制交易的有效补充。在为可再生能源成本分摊提供新思路的同时,为社会各界参与环境保护事业、支持可再生能源发展提供了一个有效的渠道。

绿证属性及产生过程

如果说电表显示的电量是绿色电力能源属性的表现,那么绿证即是对绿色电力非能源属性的认证,其主要目的是用来体现绿色电力的化石能源替代、环境保护等社会边际收益。从一定程度上来说,绿证是绿色电力社会边际收益的产权证明,它具有此绿色电力社会边际收益的经济实体性、与电力本身的可分离性,以及流动的独立性,也具有与产权相类似的激励功能、约束功能、资源配置功能和协调功能。因此,它既可作为独立的可再生能源发电的计量工具,又可作为配额制完成与否的核查、清算工具,同时也可以作为一种转让可再生能源社会边际收益所有权的交易工具。

其产生过程是,政府及相关部门对发电企业每生产出的一定量(如1MWh)可再生能源电力进行认证并核发一个绿色证书。

在美国等绿证机制运行成熟的国家,绿色证书有一个重要的作用就是作为可再生能源电力的追踪手段,使可再生能源电力的生产、交易、使用以及可再生能源配额制指标的达成情况可见、可衡量、可追踪、可核查。

交易原理及交易过程

虽然各国能源结构和电力市场情况不同,但绿证交易系统基本相似。

(一)绿色证书的内容

为了使可再生能源发电可视化、易追踪,绿色证书一般包括发电企业名称、可再生能源品种、技术类型、生产日期、可交易的范围、唯一识别编号等。其表现形式包括实物证书和电子证书形式等。

(二)运行原理

其运行有以下步骤:登记,可再生能源发电企业到运行管理机构登记注册;核发,运行管理机构核发绿色证书;记账,发电企业将证书记入绿色证书账户;交易,履责主体向发电企业或拥有富余绿证的主体购买绿色证书,完成配额目标;转移,交易确认后,证书的所有权将由出售方账户转移到购买方账户。

主要国家的发展经验

美国

(一)交易机制

美国对可再生能源支持方式复杂多样,主要支持政策有可再生能源配额政策(Renewable Portfolio Standard,RPS)、税收抵免、净电量计量等。目前,美国有29 个州和华盛顿特区及2 个附属地区实施强制配额政策,另外8 个州和2 个附属地区设定了可再生能源配额目标。

美国配额制履责主体(通常是售电公司)的责任核查、计量以可再生能源证书(Renewable Energy Certificates,RECs,以下简称证书)形式实现。每兆瓦时可再生能源电力的产生,即同时生成一个证书。证书与可再生能源电力捆绑着同时存在,并在发电公司和售电公司之间交易。可再生能源电力到终端用户即被消费掉,而证书则被留在了售电公司,用以被核查。满足配额要求的多余证书可在售电企业之间通过电网进行交易。可再生能源电力和绿色证书生产、交易、销售的每一个环节均有电网间建立的“追踪系统”负责计量和监测。

追踪系统责任包括:证明可再生能源电力的产生并予以统计;确保不重复计算证书数量以及保证不重复发放证书;追踪并记录证书交易,以及配额制指标的完成情况;记录并明确证书的失效。目前美国共有10 个“追踪系统”,监督记录着绿证交易和配额制的完成情况。

(二)价格形成及影响因素

证书的价格通常通过市场交易形成。由于美国不同州的配额要求不同且各州资源各异,影响证书价格的因素很多,如证书的年份、地区、供需紧张程度、电源品种等。在对太阳能利用有特别比例要求的16 个州中,太阳能证书(SRECs)更加值钱。而无差异市场中,具有经济和规模优势的风电则更受青睐。

(三)考核与监管

通常各州的公共事业管理局负责考核和监管配额指标的完成情况,并制定了严格的惩罚机制。如德克萨斯州公用事业监管法及具体细则规定,对未完成配额义务的履责主体处以50 美元/ 兆瓦时(约合0.32 元/ 千瓦时)或在义务期内绿色证书交易平均价格200% 的罚款。通常允许责任主体选择价格较低的处罚措施,但处罚措施要远远大于履行义务的成本。

(四)自愿认购

美国有着良好的清洁能源公众教育,自愿认购市场非常繁荣。企业通过自愿认购将销售门店、组装工厂、数据库运营等所需的电量,全部购买为可再生能源发电。即体现了企业强烈的社会责任意识,又是很好的营销宣传手段。2016 年初,苹果公司宣称其在全球93% 的设施用电完全使用可再生能源,即通过自愿认购绿色证书得以实现。

墨西哥

作为拉美第二大经济体、世界第五大石油生产国,墨西哥自2013 年开始了能源改革,主要目的是应对国际能源版图变革带来的外忧内困,推进能源、电力市场化进程,推动能源结构调整。改革的核心是通过引入电力竞拍、清洁能源证书等市场化手段,打破能源垄断,降低能源价格,扭转石油颓势对经济发展造成的负面影响。

(一)交易机制

墨西哥的绿色证书交易系统称为清洁能源证书系统CEL(Clean Energy Certificates)。为了调整对石油的依赖,实现减排目标,墨西哥将包括联合循环、核电、氢燃烧发电等17 种技术均纳入了清洁能源技术的核查范围,且1MWh 电量等于1 个证书。与美国可再生能源证书的系统相似,墨西哥也通过“追踪系统”核定和追踪清洁能源电力的生产交易及证书交易。证书由墨西哥能源监管委员会(CRE)核发,仅适用于2014 年8 月12 日之后并网的清洁能源项目,存量项目不发放证书。

墨西哥强制配额目标的责任主体是:非清洁能源发电企业、未签订电力互联协议的自发自用电企业以及高耗能用电企业。若企业未达到配额目标会受到罚款,且需继续完成配额比例目标。清洁能源证书的交易形式类似于新增化石能源电力发电权,证书交易在发电企业之间进行。

(二)需求与价格计算

为达成能源结构调整的目标,墨西哥能源部(SENER)规划了清洁能源发电量占总发电量到2018 年25%、2021 年30%、2024 年35%、2036 年45%、2050 年60% 的分阶段目标。并通过发、用电量预测,计算出清洁能源证书的年度增量,此增量即是能源监管委员会计算证书价格的主要依据。以2019 年证书计算为例,预计2019 年清洁能源发电量占总发电量的26.27%,市场清洁能源证书所需量计算公式为:

按照墨西哥能源部的要求,2016 年3 月第一次长期电力竞拍(此次竞拍共有208.5 万千瓦、54 亿千瓦时的清洁能源项目中标,平均清洁能源证书价格为14.66 美元)及以后的所有新建化石能源电力项目的发电企业均需向清洁能源发电企业购买等量的清洁能源证书,以满足电力供应的清洁能源占比配额目标。

由于电力市场化程度不同、供求关系不同,同样基于美国的“追踪系统”思路设计下的墨西哥清洁能源证书交易系统因地制宜地调整了履责主体、清洁能源的定义范围、证书交易的平台机构以及配额制的监管部门。墨西哥电力垄断严重,政府在设计清洁能源证书交易系统时,并没有交给电网直接运行,而是依托了墨西哥能源监管委员会所属的平台单独管理,避免了垄断环节的信息不透明等造成的监管困难。此外,墨西哥电力供应不足的市场结构,容易使清洁能源在发展初期容易造成电价的快速升高,且与传统能源在不计算外部成本时相比,成本差距明显。为此,墨西哥以发电企业作为配额考核的主体,从而将外部成本内部化,用非完全市场的手段,解决了非完全市场的问题。

政策启示

总结上述两个典型国家的发展经验,绿色电力证书交易机制协助配额制实现了目标引导的落实、监测和评价,使可再生能源支持性政策从价格推动转向了需求拉动,用市场化手段代替了政府管制对资源的配置。同时,市场化的激励、惩罚机制使得可再生能源发电企业在收获售电价格的同时收益了证书交易价格,交割清晰、收益明确,避免了固定补贴的征收、缴纳、发放等冗长的环节,以及补贴资金拖欠的风险。

从实践效果来看,在可再生能源步入替代能源的发展阶段,配额考核和绿证交易制度是比现有的固定电价制度更符合市场化原则、全社会成本更低、更符合我国国情和发展需求的政策选择。

保障战略目标

当前,我国2020 年和2030 年非化石能源消费量占一次能源消费比重分别达到15% 和20% 的目标已为可再生能源发电配额制的实施设置了中远期的战略目标,而根据资源限制、技术装备限制、成本下降空间等因素判断,风电和太阳能发电将成为保障非化石能源目标实现的关键领域。推行绿色电力证书交易可有效促进可再生能源持续、健康的规模化发展,保障我国非化石能源消费目标和可再生能源发展规划目标的实现。

降低补贴强度

目前,我国可再生能源对财政补贴依赖程度较高,而电价附加缺口越来越大,补贴拖欠严重。在当前经济形势下行压力较大的情况下,大幅提高电价附加水平并不现实,特别是随着远期可再生能源的高速发展,降低财政补贴强度势在必行。在这种情况下,能源产业内部消化部分可再生能源补贴压力,补偿可再生能源环境效益,是促进可再生能源可持续健康发展的可行选择。

有效配置资源

当前,我国能源领域资源分配主要以地方政府通过行政手段实现。而中央对地方可再生能源发展的管理手段仅限于可再生能源补贴相对应的规模控制。绿证机制的实施可以避免资源的“指令控制方式”,通过证书的有偿转让和灵活交易,使欠丰富资源地区的履责主体从其他地区购买证书完成义务,还可使履责主体在资源匮乏年份通过储存的证书完成配额。实现资源在地域、年度间通过市场手段的有效配置。

实现监测管理

通过建立电力和证书追踪系统,可再生能源电力的发电情况及证书的发放、收购、交易、提交、时效等情况可以得到实时监控,且配额制指标的落实完成情况也可以得到及时查看,既解决了信息不对称的问题,又可防止证书的重复计量、核算。

推进电力改革

由于绿证的社会边际收益所有权属性可与绿色电力的能源属性分离,其交易的市场化建立可独立于电力市场之外实现,在现阶段我国尚未形成成熟电力市场的当下,绿色证书交易市场的建立可与电力市场的建立同步进行。设计和实施的配额制及绿证交易市场,既可作为电力市场改革的一部分及重要补充进行试点示范,又有利于加快培育可再生能源企业和火电企业的市场竞争适应能力,推动可再生能源企业积极参与电力市场。

优化能源结构

参考墨西哥绿证运行经验,如将我国强制性配额目标考核机制的履责主体设定为火电企业,可以有效起到调整能源结构的作用。首先,考虑当前的火电企业利润水平和煤炭产能过剩的形势,由火电企业承担绿证成本,可利用市场机制倒逼火电企业减少落后装机,提升发电效率、投资清洁能源生产,优化能源结构。第二,我国目前尚处于电力市场改革初期,国网、南网、蒙西电网等三大电网公司依然占据绝大多数售电份额,在售电侧实施配额考核与直接提高可再生能源电价附加效果相同,必将直接推高终端售电价格,而考核化石能源则可有效地使外部成本内部化,符合“谁污染、谁付费”的法理。

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