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可再生能源配额制缘何难产?曾上报国务院遭东部发达省份抵制

国际新能源网  来源:中国测试网  日期:2017-06-01

经历了弃风、弃光空前严重的2016年,现行可再生能源的政策机制改革似乎已经迫在眉睫。

中央领导近期对弃风、弃光等问题的关注,为可再生能源相关制度的改革和推进再加上一个砝码。

国家能源局相关官员过去一年的各种公开讲话中,多次释放出信号:建立在标杆电价加财政补贴之上的可再生能源政策难以存续。国家能源局试图力推可再生能源配额制加绿证交易机制来取代当前的政策系统。

然而,与国家能源局此前推行的所有措施都不一样,可再生能源配额制的确立和落实触及地方政府,尤其是东部发达省份的利益。在可再生能源配额制的推进过程中,这些省份扮演了非常微妙的角色。在可再生能源遭遇严重限电困境,消纳寸步难行的当下,国家能源局希望通过推行配额制打破省间壁垒,但在推动这项政策的道路上本就壁垒重重。

中国要实现2020年非化石能源占一次能源消费总量15%的目标,但到2020年能实现有力有效的配额制考核仍然存在各种阻力和疑问。

走向配额制的过程,可以说是一场艰巨的攻坚战。

矛盾恶化

2012年,写进国家能源规划文件,是配额制第一次取得实质性突破

在《可再生能源法》明确了实施固定电价政策之后,2009年国家发改委正式出台了《关于完善风力发电上网电价政策的通知》,第一次确定了全国分区域的标杆电价,并且完善了各种费用分摊办法、可再生能源发展基金的管理办法等相关政策。“十二五”之前,中国可再生能源形成了一个以固定电价加财政补贴的政策体系。

在这样一个相对完善的政策背景下,“十二五”期间,中国可再生能源发展的速度远远超出了人们的想象和期待,这五年间,风电装机容量年均增长29%,发电量年均增长29%,风电成为中国第三大电源,中国成为全球最大的风力发电市场和风电装备市场。

随之而来的是弃风限电的恶化、财政补贴的捉襟见肘,并且,2012年起,中国光伏制造业遭遇萧条期和欧盟双反等打击,为了解决产业的困境和进一步发展可再生能源,国务院发布了支持光伏发电应用的重要政策,国内光伏发电市场迅猛崛起。整个中国可再生能源行业开始渴求更多的政策资源、发展空间和财政支持。

经历立法上“失利”,国内配额制的研究沉寂了一段时间,但相关机构和研究人员仍持续跟踪该制度以及其他各种可再生能源制度在国外的发展。

尽管选择了固定电价政策,国家能源局仍将配额制作为一项重要的补充或者未来可行的政策进行研究。

当时某些能源局官员以及任东明这样的资深研究员认为,可再生能源政策应该随着行业的发展壮大,从现在的固定电价政策过渡到配额制。2009年,国家能源局希望初步出台一个《可再生能源电力配额管理办法》,委托可再生能源发展中心研究和起草,可再生能源配额制的研究工作开始进入较全面和深入的阶段。

当时,无论是能源局还是可再生能源中心等研究机构,对配额制进行研究最重要的参考国仍是美国。

美国至今没有形成全国性的可再生能源配额目标和管理体系,但有30个州和哥伦比亚特区制定了当地的可再生能源配额目标,并且在很多实行该政策的州得到广泛的立法支持。这些州政府出于对当地经济和就业发展、能源多样化、环境保护等不同考虑,把可再生能源发展比例和目标写进当地法令,并实施相关的考核奖惩机制,具体的实施方法各州有差异。但州政府根据当地实际情况制定配额目标、配额承担主体为电力公司和公共事业公司、由州政府相关部门进行考核是美国配额制比较普遍的共同点。

很显然,这样的配额制在中国没有实施的条件。国家能源局及相关研究支持机构需要制定出一套全国性的配额机制,把可再生能源发展目标分解到各个省(市、自治区),并且要从中国电力体制的现实情况出发去确定承担配额的主体和配额考核办法。

2010年,中国出现了第一次明显弃风,自此犹如打开了潘多拉的魔盒,弃风限电逐年恶化。2011年,全国弃风限电总量超过100亿千瓦时,平均利用小时数大幅下降,个别省份甚至降至1600小时左右,风电场运行经济性严重下降。2012年,弃风电量更是翻了一番,达到200亿度,经济损失超过100亿元。

高速发展带来的副作用让国家能源局不得不对当前的可再生能源政策机制进行反思,配额制的相关研究愈加受到重视。

国家能源局相关人士表示,弃风限电的恶化让能源局意识到固定电价政策的缺陷,即其“鼓励的方向是发电侧,鼓励大家拼命建,但没有企业或部门对消纳负担起义务”,“在产业发展早期,消纳空间充足时,这种矛盾是显现不出来的,但国内风电发展到这个阶段,消纳矛盾已经不容忽视了,我们觉得配额制也就到时候了”。

2012年,国家能源局发布《可再生能源发展“十二五”规划》,在规划实施所需的政策保障章节用较大的篇幅提及了“建立可再生能源发展目标考核制度”以及“实施可再生能源电力配额制度”,提出“明确各地区和主要能源企业发展可再生能源的目标和要求”,“各级地方政府要按照国家能源发展规划、可再生能源发展规划及各类相关规划,制定本地区可再生能源发展规划,并将主要目标和任务纳入地方国民经济和社会发展规划”,“根据各地区非水电可再生能源资源条件、电力市场、电网结构及电力输送通道等情况,对各省(区、市)全社会电力消费量规定非水电可再生能源电力配额。

各省(区、市)人民政府承担完成本地区可再生能源电力配额的行政管理责任,电网企业承担其经营区覆盖范围内可再生能源电力配额完成的实施责任。达到规定规模的大型发电投资经营企业,非水电可再生能源电力装机容量和发电量应达到规定的比重”。

这是可再生能源配额制首次出现在国家能源规划文件上,并且根据以上表述,中国的配额制政策框架已经基本清晰,明确了配额主体为地方政府、电网企业以及发电企业。对于一项在行业发展初期就被“弃用”的政策来说,这是配额制第一次取得实质性的突破。

但,对配额制的推进来说,真正的考验还在后续。

再度受挫

上报审议期间,遭某些省份强烈反对

按照“十二五”提出的思路,国家能源局需要对各省(区、市)承担的可再生能源电力配额进行分配界定。这是一个充满争议的过程。

2011年,国家能源局开始起草《可再生能源电力配额管理办法》(讨论稿),这份讨论稿基本为配额制搭好了基础的框架。

对比“十二五”规划中的表述,进一步明确了“承担发电配额义务的主体为装机容量超过500万千瓦的发电企业;承担收购配额义务的主体为国家电网、南方电网和内蒙古电力公司及各省级电网内独立经营的电网企业;各省(区、市)人民政府在电网企业配合下负责所辖区域内配额指标的消纳”。

更关键的是,这份讨论稿提出了保障配额制得以推行的激励措施以及监督和处罚办法,提到“将可再生能源电力消费配额指标纳入省级人民政府绩效考核体系”;“依据各省(区、市)配额指标的完成结果,在年度进行控制能源消费总量和节能减排指标考核时,各省(区、市)可再生能源消费量按照当年全国平均供电煤耗水平进行一次能源折算,等量从当地能源消费总量控制额度扣除。

在单位GDP能耗考核中也应合理反映当地利用可再生能源对节能的贡献”;“国务院能源主管部门会同监察、统计、审计等部门以及国资委、国家电监会等机构针对各省(区、市)、各电网企业、主要电力投资企业配额指标完成情况进行考核,并根据考核结果进行相应的奖惩”。最后,讨论稿还初步划定了到2015年各省(区、市)需要完成的配额指标以及各电网企业保障性收购的配额指标。

2012-2013年期间,国家能源局可再生能源司和可再生能源发展中心对全国各省(区、市)应该承担的配额目标进行了广泛的调查和征求意见。据知情人士透露,在征求意见过程中,东部经济发达大省对承担相应的可再生能源配额表现出比较抵触的态度。

“配额制理想的框架就应该是,把对地方配额完成的情况与地方政府和领导班子的政绩考核挂钩,只有这样才能保证地方政府有动力、有意识去推动可再生能源的建设和消纳”,“但因为明确了这块,地方政府对需要承担的配额任务有很大意见,中东部几个大省都认为自己承担的配额太高了”,知情人士透露。

中国可再生能源学会风电专委会秘书长秦海岩表示,可再生能源配额制的考核设想是参考节能减排考核,实行一票否决制,这对地方政府来说是非常致命的,也是因为此前节能减排考核的严厉,地方政府对配额制考核必然是反对的。

在这样的背景下,初始的讨论稿经过多次修改,主要针对各省配额指标做了各种调整。2014年,《可再生能源配额考核办法(试行)》终于完成(下称《办法》),对比讨论稿,这份试行的《办法》进一步划定了全国各省(区、市)到2015、2017、2020年三个时间节点需要完成的可再生能源配额指标。

其中一些东部发达省份如浙江,在这三个时间节点的配额指标分别为2%、4%、5%,看起来并不严苛,但对以火电为主要消费能源的大省来说,达到这些指标并不容易,在当时,该省的能源规划之类的文件里,可再生能源通常是跟水电、其他能源归做一类表述的补充能源,占比微乎其微。其他省份如广东、江苏等,2015年配额目标都要达到4%,而这些省份当时的可再生能源消费比例大部分还没达到指标的一半,要完成2015年的目标是非常艰巨的任务。

2014年,国家发改委主任办公会上,对此主要提出三点意见:一是东部地区应承担更多发展可再生能源的责任,提高东部地区配额指标;二是强化电网企业承担完成配额的责任;三是配额指标分基本指标和先进指标两级进行考核。

获国家发改委通过后,国家能源局进一步向财政部、环保部、国资委等部委,各省政府及发改委、各电网企业和主要发电企业征求意见,而下一步,《办法》就要上报国务院审定。从2014年底到2015年初,各种媒体大量报道,可再生能源配额制即将正式面世,新能源行业将迎来前所未有的利好。

然而,这份《办法》最终没能与公众见面。据知情人士透露,《办法》在上报国务院审议期间遭到某些省份地方政府的强烈反对,而反对的原因是,配额制对可再生能源配额指标的强制性要求有浓重的计划强制色彩,是在搞计划经济。

在地方政府强烈的反对之下,《办法》最终没有通过。

至此,可再生能源配额制在中国的研究和推行已历经十年,在最接近出台的时候仍遗憾“难产”。

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