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风电竞价:实现平价上网的重要砝码

国际新能源网  来源:中电新闻网  作者:张栋钧  日期:2018-06-06
  
  —访华北电力大学经济与管理学院教授袁家海

 
  近日,国家能源局印发《关于2018年度风电建设管理有关要求的通知》(以下简称《通知》)明确提出,新增核准的集中式陆上风电和海上风电将全部推行竞争性电价配置项目资源,标志着风电标杆上网电价时代的告终,风电平价上网已经慢慢逼近。
 
  那么,此次下发的《通知》究竟有哪些亮点?对于风电产业未来发展将产生哪些深远影响?本报记者近日专访了华北电力大学经济与管理学院教授袁家海,请他就上述问题进行详细解答。
 
  为平价上网进一步扫除障碍
 
  中国电力报:近日印发的《通知》中有哪些亮点值得关注?
 
  袁家海:《通知》是以2018年度风电建设管理有关要求为标题行文,但其立意高远,整体谋划,影响深远,必将推动我国风电产业进入全新发展阶段。靠补贴、靠上网电价政策驱动的规模型增长时代终结,风电将加速走向遵循市场逻辑、创新驱动的质量型发展新时代。
 
  深入学习《通知》,并梳理2017年来有关部门关于可再生能源规划实施、解决弃水弃风弃光问题实施方案、降低可再生能源开发的非技术成本、可再生能源配额制、可再生能源参与市场交易等一系列政策文件,可以总结正在重塑的风电政策基本框架如下。
 
  第一,可再生能源目标引导和强制配额制相结合,明确了地方政府、电网公司和配售电企业、参与市场的大用户、自备电厂等市场主体在可再生能源消纳中的责任与义务,从消费端保障了对可再生能源电力的市场需求;第二,引导目标与可再生能源规划有机衔接,并以可再生能源消纳质量为基础分解国家到地方的年度建设指标,落实了规划的落地机制,针对的是长期以来规划、项目核准和建设方案脱节的问题,这既是我国当前高弃风率的体制原因,也是可再生能源基金亏空持续扩大的重要原因;第三,明确新建项目必须以落实电网接入和本地(跨省)消纳为前提条件;地方政府应优化投资环境,不得以各种名义变相向企业收费,不得超标准收取税费,增加项目投资经营成本。风电开发长期存在着“跑马圈地”、不按规划批建项目、把接入和消纳难题甩给政府和电网公司等无序问题,而地方政府和有关企业也乱中取利,有很多不规范的行为与收费。后果是高弃风与高开发成本,使得我国尽管风电制造能力与规模全球第一、风机设备成本全球最低,却在总体开发成本与上网电价水平上“居高不下”。高弃风与高成本加上补贴亏空构成了“铁三角”难题,形成恶性循环,阻断了风电平价上网之路。要让风电发展“轻装上阵”,真正落实公平竞争,为平价上网扫清障碍,必须对企业和地方政府的行为作出有力的规范与约束,这是风电开发环节必须要解决好的基础条件。第四,解决了可再生电力市场消纳的动力问题与项目开发的有序规范问题,最终还是要靠市场机制来解决发现价格、驱动创新,最终实现平价上网。可再生能源参与市场竞争是大势所趋,那么在当前市场机制尚未建立、市场竞争的条件尚不具备的前提下如何逐步导入市场机制?竞争配置项目自然是当前环境下的“不二”选择。竞争将重塑风电产业生态,倒逼风电开放商和设备制造企业创新提质增效。开发企业要以全生命周期度电成本的视角优化项目开发与运营;制造企业则必须要从设备供应商向系统解决方案提供方转型,靠创新、技术进步和服务驱动成长。以上网电价水平和补贴强度作为竞争性评价的主指标,如此一来,可实现上游技术进步与下游电价降低联动,并通过下游的竞争加速上游的技术与商业模式创新。我理解风电政策体系有以下特点:一是坚持了目标导向与问题导向,促进风电产业高质量发展,降低度电补贴强度,加速平价上网是目标,而政策路径则针对当前的突出问题各个突破。二是有机结合了政府与市场,充分发挥了各自作用。政府要有所为有所不为,坚持目标引导、保障配额完成、理顺规划与建设之间的关系、规范投资环境,这些是政府“应为”,而上哪些项目、电价多高和补贴如何退出要交给市场,通过公平规范的竞争来确定。三是整体构建,有序推进。风电政策体系的重建一方面要面向未来,另一方面又要立足现实、超越现实,有关部门自2017年以来的一系列政策实际上完成了整体政策架构的谋划与设计工作,而目前推出的风电项目竞争配置指导方案正是最后的“临门一脚”。
 
  “年度开发规模指标”不等同于“资源开发权”
 
  中国电力报:此次“风电竞价”相较于光伏“领跑者计划”模式有何不同?
 
  袁家海:国家对风电建设管理的主要依据《关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》。按照该文件,各省级能源主管部门根据相关规划在落实电力送出和市场消纳的前提下,自主确定年度建设规模和具体风电项目,并形成年度风电建设实施方案后报送国家能源局。地方政府对年度开发规模指标实际是采取行政审批的方式分配给开发企业。
 
  此次国家能源局印发的《通知》,实际上是要求地方政府采用竞争的方式分配年度开发规模指标。光伏领跑者招标是政府拿出可开发的资源,通过招标确定开发投资主体。风电项目竞争配置的是“年度开发规模指标”,不是“资源开发权”。引入竞争配置项目,在不改变开发权归属的前提下,要求地方必须通过竞争性机制制定年度开发方案,优选项目,确定开发顺序。不需要补贴的项目优先,需要补贴强度低的项目其次,而成本高、补贴需求大的项目不开发或把成本降下来以后再开发。
 
  绿色能源金融体系亟待完善
 
  中国电力报:您认为风电实现平价上网未来还有哪些屏障亟待突破?
 
  袁家海:我国已形成了全球最大的风电制造规模和最完备的风电产业链,具备了极强的整机与核心部件制造、系统集成和服务能力,也培育了一定的自主创新能力;我国风电设备制造成本引领全球就是最好的例证。风电产业已经到了靠规模转向靠创新驱动的临界点。
 
  重塑政策体系,实现项目开发遵循市场规律和商业逻辑有序开发;落实接入消纳条件,优化投资环境有望有效降低风电总体开发与度电成本;竞争配置项目则实现了上游技术进步与下游补贴退坡的联动。目标引导、配额托底、规范降本、竞争提效,我对风电平价上网充满信心。
 
  此外,在华北电力大学早前发布的研究成果《风电和光伏发电2020年平价上网的路径及政策建议》中,我们也建议应采取“因地制宜、规划先行,配额约束、市场增效,规范操作、约减成本,金融护航、创新驱动”的政策体系,下一步还应在绿色金融切实支持可再生能源发展、推动低碳转型上进一步取得突破。
 
  党的十九大报告指出:构建市场导向的绿色技术创新体系,发展绿色金融,壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业,是推动绿色发展、建设美丽中国的重要内容。我认为,未来应该进一步明确风光发电在清洁能源发展和经济转型升级中的战略地位,针对可再生能源“融资难”“融资贵”问题,构建绿色能源金融体系,切实降低可再生能源项目融资门槛和融资成本。要打造一大批新能源企业为主体、以国家能源创新体系和平台为支撑、以鼓励创新的能源产业政策和市场竞争环境为基础的新能源产业创新体系,提升风光发电的技术水平及经济性,加速其实现平价上网。
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