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风电场建设面临林业局的禁令!

国际新能源网  来源:中国可再生能源学会风能专业委员会  日期:2018-10-10

近日,国家林业局下发《国家林业和草原局关于规范风电场项目建设使用林地的通知(征求意见稿)》,文件提出:

风电场建设应节约集约使用林地,风机基础、施工和检修道路、升压站、输电线路等风电场设施,禁止使用有林地及一级国家级公益林地。

不得占用年降雨量400毫米以下区域的有林地,不得占用坡度25度以上区域的有林地,不得占用二级国家级公益林中的有林地和一级国家级公益林。

对这一规定,风电行业反应强烈!中国可再生能源学会风能专业委员会对这项规定提出明确的反对意见,认为该措施将使风电场建设趋于停滞。具体反馈意见如下。

对《国家林业和草原局关于规范风电场项目建设使用林地的通知(征求意见稿)》的反馈意见

国家林业和草原局:

贵局于9月11日就《关于规范风电场项目建设使用林地的通知》(以下简称《通知》)面向社会公众公开征求意见后,风能专委会组织了部分能源企业和省级能源部门对《通知》内容进行了更深入的研究,现就有关修改意见反馈如下:

一、风力发电是我国保护生态环境、实现绿色发展的重要途径

党的十九大报告指出,要加大生态系统保护力度,改革生态环境监管体制,同时也指出要发展清洁能源产业,构建清洁低碳、安全高效的能源体系,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。风力发电清洁、环保,是国家大力支持发展的产业,符合我国生态文明建设、治理环境污染的需要,也是我国推动能源转型、应对气候变化的需要。我国中央政府向国际社会庄严承诺,到2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15%、到2030年达到20%的目标,发展风电是兑现承诺的重要保障措施之一。因此,我们应该共同推动产业发展和生态保护的良性互动关系,使风电为环境保护和治理发挥更多积极作用。美国、德国、瑞典、丹麦等国家的大量实例证明,规范化建设的林地和山地风电场不会对生态环境造成过度伤害,并能够通过保护和修复措施将损害降到要求的范围内。国内绝大部分风电场也能够严格按照环评要求施工建设,其中国电宁海茶山风电场、华电郴州太平里风电场等众多风电场更是与环境和谐共处,带动地方经济发展,改善民生的典型。在风电项目开发过程中,确实也存在一些破坏生态的问题,但这并非风电产业本身所致,更多是项目建设过程中的监管问题,不能对所有项目一禁了之。

二、《通知》对风电场建设使用有林地范围的规定过于僵化

风电行业普遍赞同《通知》所列的将自然遗产地、国家公园、自然保护区、森林公园等敏感区域列入风电项目禁限区域的规定。但《通知》要求,风电场建设一律“禁止使用有林地”,则过于僵化和苛刻,过于“一刀切”的做法,将导致我国南方各省份以及东北部分区域风电场建设完全陷入停滞状态,全国风电场建设规模将迎来断崖式下降,整个风电行业的发展将受到极大打击,对风电装备制造业及产业链上游企业的将产生颠覆性影响。基于此,风电企业和地方政府强烈建议删除风电场建设使用林地范围中“风机基础、施工和检修道路、升压站、输电线路等风电场设施,禁止使用有林地及一级国家级公益林地”和“不得占用坡度25度以上区域的有林地”。

由于风电场建设停滞,绝大多数省份将无法完成非化石能源占一次能源消费比重目标、可再生能源电力配额目标和非水电可再生能源电力消纳量比重目标,直接影响到我国2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15%目标的实现。因地制宜制定风电场建设使用有林地的范围,对于促进风电产业健康稳定发展,改善能源结构,带动县域经济发展具有重要意义。

三、建议由各省区因地制宜制定风电场建设使用有林地范围

应综合考虑各省森林覆盖率、植被恢复能力、地形条件、风资源条件、新能源消纳等因素,采取南北方差异化政策,确保《通知》符合实际,切实可行。由于各省、市、自治区的自然与地理环境不相同、经济和社会发展不均衡,“一刀切”的全国统一政策必然无法满足所有省、市、自治区的管理实际。因此,建议将风电场建设使用有林地范围的决定权下放到各省级政府,由各省级主管部门根据本行政区域内的实际情况,并结合国家已出台《森林法》、《森林法实施条例》、《水土保持法》等法律法规中关于林地的使用和保护规定,分别制订本省、市、自治区范围内风电场建设使用有林地的政策,以做到因地制宜、实事求是。国家林业和草原局可以在各省、市、自治区政策制订过程中给出指导性意见,在政策执行过程中严格监管,对违规企业依法依规进行严厉处罚。今年5月,生态环保部《生态保护红线管理办法(暂行)》(征求意见稿)中提出已列入省级以上规划或已批准的风电项目在不影响主导生态功能的前提下,可严格按照主管部门批复的项目选址和规模等进行建设,并在建设工程建设结束后对造成影响的区域进行生态修复。同时也提出由各省组织开展本行政区域生态保护红线划定工作。建议贵局可参照生态环保部做法支持风电行业有序发展或将风电场建设使用林地范围下发各省自行制定。

四、建议与国家能源主管部门加强沟通协调

近期国家强调相关部门出台政策前应进行评估,以避免解决了旧的矛盾又产生新的问题。《通知》的出台主要为解决风电发展中植被破坏等问题,工作涉及林业行业管理部门及能源行业管理部门,建议贵局加强与国家发展改革委、国家能源局沟通协调,必要时可联合印发该《通知》。

五、建议强化事中事后监管,避免以禁代管

《通知》的主要宗旨是为避免因风电场施工建设过程中,违法违规使用林地、野蛮施工、植被恢复不到位等引发的生态环境问题。这些问题均可通过强化事中事后监管等方式予以解决,不可因噎废食、以禁代管。一是要求风电场开发企业在风电开发项目合同中明确生态恢复的资金制约措施,项目开工前依法做好征林征地手续,项目建设中切实做好环境保护、水土流失、植被恢复等工作。二是林业主管部门会同有关部门通过强化执法、专项打击违法违规使用林地、从重处罚、列入林业及风电开发黑名单、植被恢复验收审查等方式强化风电场项目使用林地的事中事后监管。南方地区雨水充足,山体植被恢复速度很快,只要严格落实水保、使用林地专题措施,狠抓水保复绿与主体工程三同时,用好用足专项资金,风电项目开发建设对生态环境影响完全可控。

以上,望贵局斟酌研判。

中国可再生能源学会风能专业委员会

2018年9月29日

相关文件

为规范风电场项目建设使用林地,国家林业和草原局在组织调研和专家咨询的基础上,起草了《关于规范风电场项目建设使用林地的通知》(以下简称《通知》),拟以规范性文件下发施行。目前已征求了林业系统内有关单位意见,并进行了修改完善。现向社会公众公开征求意见,公开征求意见时间2018年9月11日至2018年9月30日。

附件:

1.国家林业和草原局关于规范风电场项目建设使用林地的通知(征求意见稿)

2.《关于规范风电场项目建设使用林地的通知》起草说明

国家林业和草原局关于规范风电场项目建设使用林地的通知

各省、自治区、直辖市林业厅(局),内蒙古、吉林、龙江、大兴安岭、长白山森工(林业)集团公司,新疆生产建设兵团林业局,国家林业和草原局各派驻森林资源监督机构:

近年来,风电建设快速发展,风电场项目使用林地面积大幅上升,违法违规使用林地、野蛮施工、植被恢复不到位等问题时有发生,对森林生态功能、森林景观等造成较大损害,引起社会广泛关注。为进一步规范风电场建设使用林地,减少对森林植被和生态环境的损害与影响,现就有关事宜通知如下:

一、充分认识规范风电场建设使用林地的重要性

陆上风电场工程建设过程中,风机基础挖掘、场地平整、入场道路和输电线路施工等使用林地,高强度、大范围扰动地表,如果选址或建设方式不当,将严重破坏地表植被和生态环境,极易造成大面积水土流失,加剧区域生态退化。发展风电产业是我国推进能源转型、应对气候变化的重要途径之一,但绝不能以牺牲生态为代价,各地要深入贯彻落实党的十九大精神,以生态文明思想为指导,牢固树立社会主义生态文明观,坚持节约资源和保护环境的基本国策,实行最严格的生态保护制度,依法规范风电场建设使用林地,促进风电产业健康发展,推动人与自然和谐共生。

二、划定风电场建设禁限区域

严格保护生态功能重要、生态脆弱敏感区域的林地,特别是天然林资源。将自然遗产地、国家公园、自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、风景名胜区、江河源头汇水区、东北内蒙古重点国有林区、沿海基干林带和消浪林带等区域划为风电场项目禁止建设区域。其它生态区位重要、生态脆弱、地形破碎区域,为风电场项目限制建设区域,具体范围由各省、自治区、直辖市确定。

三、严格风电场建设使用林地范围

风电场建设应节约集约使用林地,风机基础、施工和检修道路、升压站、输电线路等风电场设施,禁止使用有林地及一级国家级公益林地。本通知下发之前立项但未取得使用林地审核手续的风电场项目,要重新合理优化选址和建设方案,不得占用年降雨量400毫米以下区域的有林地,不得占用坡度25度以上区域的有林地,不得占用二级国家级公益林中的有林地和一级国家级公益林,使用林地可行性报告要加强生态影响分析和评估。

四、强化风电场道路建设和临时用地管理

风电场施工道路、检修道路,尽可能利用原有森林防火道路、林区道路、乡村道路等道路,在其基础上扩建的风电场道路原则上不改变原有道路性质。风电场新建配套道路应与风电场机组同时办理永久占用林地手续。新建或扩建配套道路要严格控制道路宽度,提高标准,合理建设排水沟、过水涵洞、挡土墙等设施;严格按照设计规范施工,禁止强推强挖式放坡施工,防止废弃砂石任意放置和随意滚落,同步实施水土保持和恢复林业生产条件的措施。吊装平台、施工道路转弯、弃渣场、地埋式输电线路等临时使用林地,要在临时占用林地期满后一年内完成林业生产条件恢复工作,防止水土流失。

五、加强对风电场建设使用林地的指导和监管

各级林业主管部门要提前介入测风选址工作,指导建设单位避让生态脆弱区和生态敏感区;定期检查,依法严厉打击未批先占、少批多占、拆分报批、以其他名义骗取使用林地许可等违法违规行为;对野蛮施工破坏林地、林木的,未及时恢复林业生产条件及弄虚作假骗取使用林地行政许可的风电场项目及其建设单位,要依法追责,列入林业系统黑名单,限制该建设单位后续风电场项目使用林地;对因野蛮施工损毁林地、林木的,一经发现,应及时下达整改通知书,责令停止施工,限期清理废弃砂石渣土并恢复植被,验收合格后方许复工。各派驻森林资源监督机构应当加强对风电场项目建设的监督检查。

本通知自发布之日起施行,有效期至2023年 月 日。

国家林业和草原局

2018年 月 日

《关于规范风电场项目建设使用林地的通知》起草说明

近年来,风电产业发展迅速,风电场项目建设过程中,违法违规使用林地、野蛮施工、植被恢复不到位等问题时有发生,对森林资源及其生态环境等影响较大,越来越引起社会关注。为全面贯彻党的十八大、十九大精神,深入贯彻落实生态文明体制改革要求,进一步规范风电场项目建设使用林地,减少对森林资源和生态环境的损害,我司在组织深入调研、专家咨询的基础上,起草了《关于规范风电场项目建设使用林地的通知》(以下简称《通知》),并征求了省级林业主管部门、有关司局等单位意见,拟以规范性文件下发施行,有关情况说明如下。

一、规范风电场项目建设使用林地的必要性

一是加快推进生态文明建设的基本要求。党的十九大报告指出,建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计,坚持节约资源和保护环境的基本国策,实行最严格的生态环境保护制度。在2017年植树节时强调“保护好每一寸绿色”。我国发展清洁能源是保护环境、推进生态文明建设的重要途径,应深入贯彻落实党的十八大、十九大精神,以社会主义生态文明观为指导,以生态文明和美丽中国建设为根本目标,尽量缩小占用林地面积,减少对生态环境的影响,为此,应规范风电场建设使用林地,加大对森林生态系统和环境保护力度。

二是破解风电场建设严重破坏森林资源的迫切需要。近些年,各地建设风电场项目占用林地较多,破坏植被严重。风电机组一般建在山脊或山峰风口处,这些地方一般土层薄,生态脆弱,原生植被遭到破坏后很难恢复。特别是进场道路、检修道路沿山体边坡施工,宽度普遍在6-10米,在转弯处甚至更宽,占地面积大,但有的建设单位按临时用地办使用林地手续,野蛮施工,废弃砂石任意放置、随意滚落,使用完毕不修复不复绿,不仅严重破坏森林资源和自然生态景观,而且极易造成山体滑坡、塌方、大面积水土流失,对当地居民安全和生态环境影响极大。风机布设在鸟类迁徙通道,对鸟类也有较大影响和伤害。另外,不同渠道反映,已建风电场项目,因并网困难等原因,相当比例的风机长期或定期、不定期地停止运行。我国是一个缺林少绿、生态脆弱的国家,以损害生态为代价发展绿色能源,却运行效率低,得不偿失。因此,规范风电场项目建设使用林地,加大森林资源保护力度刻不容缓。

三是依法健全林地管理制度的根本要求。依法保护管理林地,是《森林法》赋予各级林业主管部门的职责。随着国家对清洁能源的重视和风力电站补贴的激励,各地风电项目快速发展,利用全国建设项目使用林地审核审批管理系统统计,2015-2017年我局与地方林业主管部门已审核同意1107个风电场项目永久使用林地。风电场是近些年快速发展起来的新兴产业,附属设施种类多、占用林地面积大、损毁林地严重,占地情况与其他项目有较大差别,为做好风电场项目建设使用林地审核审批管理工作,需要从国家层面尽快出台规范风电场项目建设使用林地政策,进一步完善林地保护管理制度。

二、起草依据

(一)《森林法》、《森林法实施条例》、《土地管理法》、《行政许可法》等法律法规。

(二)《建设项目使用林地审核审批管理办法》(国家林业局令第35号令)。

(三)《国家发展改革委 财政部关于印发促进风电产业发展实施意见的通知》(发改能源〔2006〕2535号)。

(四)《国土资源部 发展改革委 科技部 工业和信息化部 住房城乡建设部 商务部关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号)。

三、起草过程

2018年1月,我司组织局规划院、华东院、中南院等单位对河北、江西、山东、湖北、湖南等五省风电场项目建设情况、使用林地情况、对森林资源和生态环境影响情况进行调研,形成调研报告。2-4月,我司草拟《通知》。5月17日,组织三个调研单位、有关专家,召开专家咨询会,并根据专家意见对《通知》进行了修改完善。7-8月,我司以局办文征求了各省、自治区、直辖市林业厅(局),内蒙古、吉林、龙江、大兴安岭、长白山森工(林业)集团公司,新疆生产建设兵团林业局,国家林业局各直属林业调查规划设计院,各派驻森林资源监督机构的意见;局内征求了政法司、造林司、保护司、林改司、计财司、场圃总站、天保办、湿地办等单位意见。共向65个单位征求意见,收到46个单位反馈意见,其中10个单位无意见。36个单位共反馈110条意见,经研究采纳38条,部分采纳26条,未采纳46条(有关情况详见附件)。在认真研究各单位意见的基础上,对《通知》进行了修改完善,形成送审稿。

四、主要规定说明

(一)划定风电场建设禁限区域。严格保护生态功能重要、生态脆弱敏感区域的林地,特别是天然林资源。将自然遗产地、国家公园、自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、风景名胜区、江河源头汇水区、东北内蒙古重点国有林区、沿海基干林带和消浪林带等区域划为风电场项目禁止建设区域。其它生态区位重要、生态脆弱、地形破碎区域,为风电场项目限制建设区域,具体范围由地方林业主管部门确定。

(二)严格风电场建设使用林地范围。风电场建设应节约集约使用林地,风机基础、入场和维护道路、升压站、输电线路等,禁止使用有林地及一级国家级公益林地。本通知下发之前立项但未取得使用林地审核手续的风电场项目,要重新合理优化选址和建设方案,不得占用年降雨量400毫米以下区域的有林地,不得占用坡度25度以上区域的有林地,不得占用二级国家级公益林中的有林地和一级国家级公益林,使用林地可行性报告要加强生态影响分析和评估。

(三)加强风电场道路建设和临时用地管理。风电场施工道路、检修道路,尽可能利用原有森林防火道路、林区道路、乡村道路等道路,在其基础上扩建的道路不改变原有道路性质。风电场新建配套道路应与风电场机组同时办理永久占用林地手续。新建或扩建配套道路要严格控制道路宽度,提高标准,合理建设排水沟、过水涵洞、挡土墙等设施;严格按照设计规范施工,禁止强推强挖式放坡施工,防止废弃砂石任意放置和随意滚落,同步实施水土保持和恢复林业生产条件的措施。吊装平台、施工道路转弯、弃渣场、地埋式输电线路等临时使用林地,要在临时占用林地期满后一年内完成植被恢复工作,防止水土流失。

(四)加强对风电场建设使用林地的指导和监管。各级林业主管部门要提前介入测风选址工作,指导建设单位避让生态脆弱区和生态敏感区;定期检查,依法严厉打击未批先占、少批多占、拆分报批、以其他名义骗取使用林地许可等违法违规行为;对野蛮施工破坏林地、林木的,未及时恢复林业生产条件及弄虚作假骗取使用林地行政许可的风电场项目及其建设单位,要依法追责,列入林业系统黑名单,限制该建设单位后续风电场项目使用林地;对因野蛮施工损毁林地、林木的,一经发现,应及时下达整改通知书,责令停止施工,限期清理废弃砂石渣土并恢复植被,验收合格后方许复工。各派驻森林资源监督机构应当加强对风电场项目建设的监督检查。

【来源】中国可再生能源学会风能专业委员会

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