Since the <Kyoto Protocol> came into force in early 2005, the Clean Development Mechanism (CDM), with its most closed connection to the developing countries among all three measures enacted, has received worldwide concerns and application. Despite the dramatic economic growth, China is ready to make a change with its pattern, which means that the theory of developing “Circular Economy” and “Resource-Conserving Society” has come into an actual demand. Beginning with the illustration of the necessity of circular economy, this paper proposes to explain the reason why CDM is the better way to accelerate the circular economy transmission at the present stage, all from the angle of economic analysis. Some CDM-related legal problems would also be mentioned briefly in the last part.
导论
2006年是“十一五”规划的开局之年，节能减排工作取得了积极的进展，单位能耗首次出现下降，但细心的人也发现，年初确定的“万元GDP能耗降低4%和主要污染物排放减少2%”的目标并未能实现。这必然会增加接下来四年内实现“十一五”规划《纲要》提出的“到2010年单位GDP能耗降低20％，主要污染物排放减少10％”两个约束性指标的难度。2007年的《政府工作报告》和《计划报告》里没有再提年度节能减排指标，但温家宝总理又郑重提出：“‘十一五’规划提出的这两个约束性指标是十分严肃的事情，不能改变，必须坚定不移地去实现”。然而面对目前存在的“结构调整进展缓慢，节能降耗投入不足，财税、金融、价格等政策措施不到位，立法不完善、执法不严” 等诸多问题，寻求切实的“攻坚”突破口显得异常迫切。在今年的全国节能减排工作电视电话会议上，“大力发展循环经济”又被作为实现“十一五”规划的节能减排目标的重要手段，循环经济法被列入今年的立法计划。
在法学界，有关循环经济立法的研究正进行得如火如荼，但基本上限于对外延的研究。如杨志敏在《环境法律责任的拓展——兼论循环经济立法》一文中谈到循环经济立法需基于环境法律责任的构建、韦冉在《我国再生资源循环利用立法研究》一文通过国外循环经济立法实践的对比讨论我国的立法框架问题。 “循环经济”这一说法在我国第一次亮相是在2006年国务院公布的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，对于法律工作者来说，围绕党与政府提出的方针政策为立法出谋献策理所当然，但笔者认为从法律自身的角度对“循环经济”的基本原理(如为什么要发展“循环经济”等)进行透彻的分析是把握其内涵与外延的关键，只有弄清法规存在的意义才能使其更具实效性与可操作性。张田辉在《我国循环经济立法中的利益分析》中从利益衡平角度讨论循环经济立法的法理学基础，显然也意识到了加强内涵研究的重要性，而本文则尝试从法经济学的角度为“循环经济”提供另一个理论视角。此外，通过下文的理论分析可以看到，发展循环经济需要引入市场机制，而在中国发挥市场调节作用则需要资金与技术，这也正是2005年正式生效的《京都议定书》所规定的清洁发展机制所能提供的，可谓来得正是时候。关于清洁发展机制，环境法界对其的研究成果已颇为丰硕，在理论介绍方面有戴伟娣的《清洁发展机制简介（I）（II）》、朱谦的《全球温室气体减排的清洁发展机制研究》，范世汶的《清洁发展机制与中国相关法律问题初探》；在项目实践方面则更多，包括清洁发展机制项目的运行管理、企业开发清洁发展机制项目中应注意的问题、风力发电、垃圾填埋的项目开发经验等等。而且由于环境法跨专业的程度较大，法律领域所未能涉及的技术部分也由相关领域的专家补齐。正是有了相对完善且细致的理论研究根基，该机制已逐渐被相关企业成功运用且初见成效。然而从政府的报告与会议记录来看，清洁发展机制似乎尚未得到管理层应有的重视。少了政府的引导，要使清洁发展机制在广大生产企业中得到最大限度的运用几乎是不可能的。所幸的是有关我国环境能源的严峻形势已经得到政府的高度重视。鉴于此，本文尝试以法经济学理论为纽带，将“清洁发展机制”与“循环经济”从原理上联系在一起。尽管法学界对这两个方面的研究都各自有了一定积累，但在理论上将两者加以合并则尚属首创，本文希望这样的尝试能使清洁发展机制更好地与政府的节能减排思维同步，从而得到相关部门的重视。
一、 循环经济的法经济学分析
（一） 循环经济的法经济学原理
环境保护与经济发展之间的关系，如同大自然与人类的关系一样微妙。过去人类总以为大自然存在的意义就在于为人类提供生活生产的必须品，随着工业发展，人类生产活动对大自然的破坏性日趋严重，经济与环境被视为独立甚至对立的个体，不是“扬此抑彼”就是“抑此扬彼”。而环境保护，包括环境法，也有意无意的与经济发展对立起来。
随着温室效应、臭氧空洞、能源短缺等问题日趋严重，能源争夺战逐渐成为当今时代独有的战争方式。对于发展中国家，即使不动用武力参与蛮横的资源争夺或者尚未能够投入巨资对节能产品进行补贴，“用后即弃”的的发展模式显然已难以为继。作为一种爱护资源、善待地球的经济发展新模式,循环经济把清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续消费等融为一体,实现了经济活动的生态化。 具体表现在,循环经济遵循“减量化、再利用、再循环”的原则,减少进入生产流程的资源量,以多次使用废弃物使之资源化,不断形成“资源→产品→再生资源”的闭环反馈式循环过程。 在生态环境不断恶化、资源日益短缺的今天,发展循环经济、建立循环型社会,已成为世界上许多国家制定和实施国家发展规划、政策、法律的重要理念。在我国，自2006年国务院公布《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第一次提出“发展循环经济”时起，建立循环型经济已经成为未来改变经济增长方式的目标形态。
既然政府与立法机关选择用法律手段帮助构建与规范循环经济，我们必须在法律涉足经济时小心翼翼地处理“社会成本问题”。法经济学是经济学与法学结合的产物，主要从经济学视野观察分析法律问题，其核心研究对象即法律的“社会成本问题。从法经济学的角度我们可以更清晰地看到“循环经济”的重要性。
经济发展的目的是追求“利益最大化”，从而实现高效，核心在于“效率”。对于环境资源来说，资源、能源本身具有使用价值，最大限度地有效利用资源、能源，在产出经济利益的同时尽量减少以生活环境作为形式的“成本”的支出，即实现了经济学对“效率”的要求。而循环经济用“资源－产品－再生资源”的反馈式生产方式替代了传统的“资源－产品－污染排放”的单向流动模式，把清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续消费等融为一体，通过产品循环利用降低生产成本，提高了原材料（即资源、能源）的利用率，从而调和经济与环境之间的矛盾，使两方面的利益在“效率”的平台上获得统一 。可见，从法经济学角度看，循环经济立法有利于降低社会公共成本，提高资源利用率，符合我国乃至世界范围内对节能减排的需求。
（二） 循环经济发展的障碍及理论突破
发展循环经济必须建立在提高环境资源自我修复能力、自然资源利用效率、废弃物再利用水平、以及可再生资源能源的开发利用能力的前提上，这些要求将循环经济与环境资源立法紧密联系在一起，环境资源保护的问题自然成为了阻碍循环经济发展的最关键问题。本节将从环境资源保护的角度讨论目前发展循环经济所面临障碍的根源并据此从理论上寻求相关的突破。
1、 市场失灵——“公共物品”、“外部性”理论
几乎所有有关经济发展的命题都涉及到市场失灵和政府失灵的概念，循环经济也无例外。环境资源作为一种“公共物品”，其“外部性”导致了循环经济在市场调节机制上具有与生俱来的缺陷。
经济学中的“公共物品”是指消费时具有非排他性和非竞争性的物品。非排他性指公共物品的消费权非某个人所有而是全社会共同占有，任何一个人的消费并不排除其他人对这一物品的消费。非竞争性则是指物品每增加一个单位的消费，其边界成本为零，任何人的消费不影响其他人的消费。 由于环境资源的“公共物品”性质，使环境保护的收益难以排除他人的享用，同时环境破坏的成本无须破坏者个人承担。这种“非排他性”和“非竞争性”导致资源、能源的配置存在市场失灵，引发所谓“公地悲剧”的出现。
环境资源的这种属性实际上表明了经济学意义上的“外部性”问题，其含义是指，实际经济活动中，生产者或者消费者的活动对其他消费者和生产者的超越活动范围的利害影响。按照传统福利经济学的观点,外部性是一种经济力量对于另一种经济力量的“非市场性”的附带影响,是经济力量相互作用的结果。它包括正负两方面的影响：正面的影响亦称正外部性或外部经济性，即一方的生产或消费使另一方受益而无法向后者收取费用的情况；负面的影响亦称负外部性或外部不经济性，即当一方的生产或消费使另一方付出了代价而又未给后者以补偿时,便产生了外部不经济。 环境法的经济分析显示,环境问题的产生与外部性有非常重要的联系。具有正外部性的环境活动产生的成本通常由行为者自己承担,由此而带来的利益却由社会或社区成员来部分分享甚至全部分享。同样,具有负外部性的环境活动带来的利益由行为者自己享用,而由此带来的成本却由社会部分甚至全部分担。这种成本负担和利益享用的非对称性,一方面导致无人愿意从事具有正外部性的环境活动,另一方面导致人们纷纷从事具有负外部性的环境活动,从而导致过度消费环境,其结果自然是环境的恶化和生态的破坏。
因此，在发展循环经济过程中，单纯依赖市场自身调节是行不通的，环境资源的“外部性”将使市场调节失灵，导致类似“公地悲剧”的整体环境的恶化。
2、 政府失灵
为了解决市场失灵问题，政府的作用被突显出来，人们寄希望于政府通过国家强制力，从维护公共利益的角度出发，对环境问题进行干预，通过政府立法或者行政手段调节环境资源的分配，避免“公地悲剧”在环境领域内出现。然而，虽然政府作为代理人对环境和经济建设进行协调缓解了严重的环境污染情况，但仍存在不可避免的制约因素。
一方面，政府对于环境目标的偏离会影响到相关政策的执行效果。政府有着多元化的目标，除生态环境治理目标外，还不得不兼顾其他诸如经济增长、就业、社会稳定等经济政治目标。由于人力、物力、及财力资源的稀缺性和管理者任期的有限性，政府的主要决策者通常更多地关注与国计民生相关的近期目标，作为远期目标的生态环境效益往往被忽视。另一方面，地方政府之间博弈同样会产生“公地悲剧”的结局。许多跨流域、跨地区的生态问题就是不同地区政府间的不合作造成的。
3、 政策法规失效——“经济人”理论
目前有关环境资源能源保护的法律法规所提供的行为准则多为授权性及软性条款，并非绝对地禁止或改变破坏者的行为。在“经济人”假定之下，个体是自身效用最大化的追求者，他们虽不乏对舒适的环境和清新空气的追求，但在其效用体系中经济利益仍居于首位。在这种情况下，违法者行为取决于它对其行为结果的收益与成本的的理性计算。如果环境行为收益大于成本，则理性的个体的选择必然是行动，而不惜损害他人的环境权益；反之才选择放弃行动。即使无法脱离环境法的约束，也会与执法者进行不合作博弈，导致环境法规的实施效率大打折扣，公众的环境权益受到损害。另一方面，尽管参与立法执法的政府和相关部门常以监管者的面目出现，且常被认为是中立的、只具有公共利益概念的主体，但其具体履行监管责任的部门依然由一个个理性最大化的“经济人”组成，依然会考虑地方或个人利益。因此，认为政府部门会全心全意为公众利益服务、切实执行法律法规其实并没有足够的逻辑支撑及现实根据。
4、 障碍的排除——科斯定理的贡献
既然环境资源的“公共物品”性质及其外部性决定了政府对环境问题干预的必要性,但同时政府本身具有的“经济人”属性又决定了环境问题的政府规制同样存在风险,那么应该如何处理这一矛盾,平衡利弊呢? 法律经济学代表人物科斯所提出的科斯定理在一定程度上回答了这个问题:
科斯第一定律认为：如果交易费用为零，不管权利如何进行初始分置，当事人之间的谈判都会导致这些财富最大化的安排。换句话说，无论环境法律制度如何设置或是否明确产权的划分，环境问题都可以通过当事人的协商交易来达到资源的最优安排。然而现实中，就最低程度而言，交易双方通常不得不花时间和资金聚集在一起进行商议、讨价还价。在这种情况下，“不同的权利界定会带来不同的资源配置，产权制度的设置是优化资源配置的基础。”这就是科斯第二、第三定律所概括的内容。
对于有关政府环境问题规制中存在的矛盾，科斯进一步指出，产权与交易费用的问题是与外部性问题紧密联系在一起的。在交易费用并不非常高昂的情况下，“外部性”通过争议主体之间的私人协商可以很好的解决，并不一定需要通过政府的强制性干预。以上定律，为达到环境与经济之间的平衡点提供必要的理论突破口：即克服市场失灵不一定要通过政府强制手段，而是通过政府之手构建一种行得通的市场调节机制。这对目前行政权力相对强大、部门间责任分配模糊的中国来说具有积极意义。
二、 循环经济的加速器——清洁发展机制
（一）中国发展循环经济道路上的瓶颈
中国作为最大的发展中国家，尽管近年来经济迅猛发展，但在较长的一段时期内依然需要面对贫富差距较大、人均生产水平较低、生产技术落后、经济发展粗放型等问题。我国有限的资源、能源随着人们生产、生活需求的加大而一天天减少是摆在我们面前的严峻事实，然而资金匮乏、技术落后、观念滞后等因素使中国的企业、个人主动承担保护环境、节能减排义务难以在短期内实现。为了降低资源能源的消耗速度，环境法领域内过渡行政化的管制型法律体系自然而然地产生了。这种行政化的法律执法体系在短期内固然起到了一定效果，但过于排斥市场调控的手段也导致了政府失灵的泛滥。正如有学者指出:“行政性规制作为政府配置环境资源的一个基本手段,在实施过程中经常被扭曲。当政策执行者与作用对象之间就规制实施的含义、规范与程度等内容进行扯皮和讨价还价时,政策的实施效果就大打折扣。因此,以市场机制作用为基础的经济手段在环境管理中的应用必要性日益突出。”
循环经济要求最大限度地提高资源和环境的配置效率，从根本上解决环境与经济发展之间的冲突，实现社会经济的可持续发展。从上一节有关科斯定理的分析可以看到，在交易费用并不非常高昂的情况下,环境问题的负“外部性”通过争议主体之间的私人协商可以很好的解决。如果在所有的环境事务中,都依靠政府行为,不但成本高,效果也不一定理想。因此环境资源的最优化配置需要的不是政府的硬性规制，而是建立另一种有效的市场机制进行自动调节。
在建立与运用市场调节机制方面,发达国家已有不少成功经验。如美国地区性的气泡政策规定:在未达到环境标准的地区内新建设施或扩建原有设施时,必须由同一地区内原有设施的压缩排放量来补偿,以保证整个地区污染物总量不超标;在未达到环境标准的地区内兴建工厂时,新厂可以向老厂支付补偿费来购买老厂的排污权。如老厂认为这一补偿费足以维持减少排污量所需费用的话,就可以通过污染控制银行,将其排污权以“信用卡”的方式出售给新厂。此外，在较发达的西方国家之间，类似区域性的“碳汇交易”也正在逐步普及，排污权或碳基金在这些地区成为环境领域的“特别提款权”。
那么，同样的制度是否可以应用于中国呢？目前来说还尚欠火候。就拿 “汽泡政策”来说，在中国大部分老厂有了一定的资金积累，但由于建厂之初无相应的环保技术，而投入运营后又缺乏有效的督促机制令其加装环保设备，导致大部分老厂本身就达不到减排标准。而对于新厂来说，在资金匮乏的情况下，政府又缺乏有关环保投资的激励机制，使得本可以安装环保设备的企业缺乏条件进行安装；即使安装了，在生产过长中由于环保设备运作维修会提高生产成本，很难保证厂方充分运用这些环保设备。总的来说，由于资金、技术的匮乏，中国根本没有环保意义上的“老厂”、“新厂”之分。国内的排污权交易尚难顺利运作，更不用说加入到跨国的“碳汇交易”市场当中了。
考虑到发展中国家普遍存在的资金、技术制约以及其对全球“温室效应”所作的“贡献” （中国是仅次于美国的第二大温室气体排放国），《京都议定书》三大减排措施中唯一一项涉及发展中国家的机制——清洁发展机制（Clean Development Mechanism, 简称CDM），使发展中国家提前融入全球范围的节能减排市场成为可能。
（二）清洁发展机制简介及蕴含的契机
1997年12月在日本京都召开的《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方大会上通过了作为公约实施文件的《京都议定书》，堪称全人类第一个以条约形式要求承担保护地球气候系统义务的执行性文件。其主要内容可分为两大方面: (1) 明确各国对控排温室气体应担负责任，要求38个缔约国家在2008年至2012年间，把温室气体的排放量平均比1990年削减5.2%(其中欧盟减8 %、美国7 %、日本和加拿大各6 % ,东欧各国减5 %～8 %。俄罗斯、乌克兰、新西兰维持零增长。由于原排放量较低,澳大利亚的排放量可限制在增长8 % ,冰岛可增加10 %)。发展中国家不作指标性减排要求，但应“在适当情况下和可能范围内”制定规划改进排放模式（2）提出促进实现减排目标的三项机制，第一项称为“排放贸易（Emission Trading，简称ET）机制”，规定发达国家之间可进行排放额度买卖的“排放权交易”，难以完成减排指标的国家可花钱从超额完成的国家买入其超出的额度；第二项称为“联合履约（Joint Implementation, 简称JI）机制”，规定可采用“集团方式”减排，如欧盟各成员国可作为一个整体，只要总量实现排放任务即可。第三项也是最引人瞩目的、与发展中国家联系最密切的一项，称为“清洁发展机制（Clean Development Mechanism, 简称CDM）”。该机制是一种发达国家与发展中国家在控排温室气体领域协作双赢的新颖模式。它允许承担控排义务的国家在另一国(一般为发展中国家)投资能够减少排放量的项目,而减下来的排放数额可返还投资国,用以冲抵其本身的减排义务。相比在本国改造企业排放设施所需的高成本,发达国家更情愿通过清洁发展机制与改造成本低的发展中国家合作实现减排义务。对于发展中国家而言,则可通过清洁发展机制项目（下称CDM项目） 获得部分资金,同时又引进保护环境的先进技术。
《京都议定书》于2005年2月16日正式生效，中国作为京都议定书的签约国之一，在2012年前所实现的二氧化碳减排量都可以进入公开碳市场进行交易。但不可忘记的是清洁发展机制的宗旨是要帮助发展中国家参与实现《联合国气候变化框架公约》的最终目标 。我国作为《京都议定书》的缔约方只是暂时不需要像大多数发达国家那样承担具体减排指标，2012年后一旦这些发达国家基本实现控排指标，《京都议定书》势必启动第二步，届时包括中国在内的温室气体排放量大的一些发展中国家很可能首当其冲成为国际社会一致要求严格承担减排任务的对象。在这方面我们必须予以高度警惕并抓紧时间完善我国环保建设。
本文认为，目前在我国充分运用清洁发展机制在发挥市场调节机制方面能为政府及企业双方提供便利。首先，从政府层面看，在我国搞环保建设最大的阻力在于资金和技术，而清洁发展机制不仅为发展中国家引入了国外的先进技术，而且还提供资金进行环保设施的建设和改造。有了外来的资金与技术，当地政府就不必再过分地介入减排市场进行硬性规制，而只需出台有关政策规范CDM项目的国内审定和核准，并通过对中介机构及重点行业CDM项目申报程序的培训，帮助国内企业充分的利用好清洁发展机制所提供的各种资源，使我国在温室气体减排市场中实现利益最大化。其次，从企业层面看，清洁发展机制为我国具体实施的企业提供新的商机。通过引进国外环保技术特别是生产剩余物质的回收和再利用，可以降低企业的生产及环保成本。而将减排的二氧化碳额度通过审批卖给国
外碳基金还可获得一笔额外的可观收入。因此，只要企业的CDM项目能够顺利通过，环保方面的资金、技术问题便可在2012年之前暂时搁歇，而且企业也因利益趋势而乐意去开发这类减排项目。由此可见，清洁发展机制为我国带来了全新的可行的市场调节系统，政府只需规范与完善机制的操作程序即可令我国的减排市场至少在2012年之前得到最高速的运行与发展。
三、 清洁发展机制相关法律问题分析
根据联合国气候变化框架公约CDM执行理事会统计显示（如下图），截至2007年4月30日，已获联合国执行理事会（EB）批准注册的中国CDM项目有71个，占全世界CDM注册项目总数的11.01%, 预期实现减排量（简称CER，下同） 占世界总预期的42.75%。与之相比较的是同属发展中国家的印度和巴西，其注册项目分别为226和99个，占总项目数的35.04%和15.35%，然而这两个国家预期达到的减排量只占全球的15.35%和12.09%。
从两组数据对比可知，中国以较少的CDM项目获得了巨大的减排量，获批项目含金量甚高，充分说明中国在节能减排、保护世界环境所作的贡献与潜力。但同时也应看到，同样是人口众多经济迅猛发展的发展中国家，中国目前成功注册的CDM项目还不到印度的一半。可见中国尚待挖掘的减排潜力有多么巨大。国际上有关CDM项目的审批程序对各国都是一样的，因此，在CDM项目实施中各国的差异取决于国内的法律与经济制度。
目前有关清洁发展机制在我国实施的法律文件包括：1）国际条约：《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》及其附件、包括《马拉喀什协定》在内的相关协定书；2）国际规则：联合国制定的相关基准线方法学规则；3）国内法律法规：《清洁发展机制项目运行管理办法》、《清洁发展机制项目申请相关文件》、《中华人民共和国可再生能源法》、《可再生能源产业发展指导目录》、《中华人民共和国清洁生产促进法》、《中华人民共和国节约能源法》、《CDM项目申报审批流程》、《关于规范中国CDM项目咨询服务及评估工作的重要公告》。这些法律文件涉及的参与方包括在中国境内实施CDM项目的中资和中资控股企业、CER国外购买方、国外合作方、具有资格的经营实体、行政主管机关（国家发改委和国家气候变化对策协调小组）。涉及的CDM项目包括改善终端能源利用效率，改善供应方能源效率、可再生能源、替代燃料，水泥生产等减排二氧化碳项目、减排氢氟碳化物、全氧化碳项目、碳汇项目（仅适用于造林和再造林）。CDM项目在中国实施一般经过以下步骤：1）项目识别—制作项目涉及文件（PDD）；2）项目东道国确定的主管机构批准（中国目前为国家发展改革委员会）；3）寻找有审核认证资格的经营实体审核；4）向联合国CDM执行理事会（EB）提出注册申请；5）项目的实施与监测、减排量的核查与核证；6）CDM执行理事会对经确认的减排量（CER）的签发。虽然这些法律法规已经初步在我国搭建了清洁发展机制的法律框架，但依然有值得改善之处，主要分以下三个方面：
（一）《清洁发展机制项目运作管理办法》（下称《办法》）规定不完善
1、CDM项目的主体资格问题
根据《办法》第17规定，在中国境内开展CDM项目的实施机构必须是中资和中资控股企业。而印度、巴西等同样是CER 的主要卖方国家对实施机构的要求相对宽松。买方既然选择投资CDM项目，出于收益的考虑当然希望在股权上占大股，因此很可能放弃对中国的投资而转向审批要求宽松的其他卖方国家。
2、CER价格问题
根据《办法》第15条第1款规定，可转让温室气体减排量的价格，即通常说的CER价格，在项目设计之初就必须由国家发改委审批，这与国家市场上的CER交易价格由市场调节确定相差甚远，严重影响了市场调节功能的发挥。而实际运作中买方都会要求通过苛刻的合同约定方式避免价格风险，反而对CDM项目的交易造成阻碍。
3、CER流通问题。
根据《办法》第15条第2款规定，如项目在报批时未找到国外卖方，而无法提供价格信息，则该项目设计文件必须注明项目产生的CER将转入中国国家账户，并经中国清洁发展机制主管机构批准后才能将其从中国国家账户中转出。由于相关转出机制并不完备，该规定限制了CER在国际市场上的流通，使项目存在夭折的危险。
4、CDM项目产生的收益分配问题
《办法》第24条规定，“鉴于温室气体减排量资源归中国政府所有，而由具体CDM项目产生的温室气体减排量归开发企业所有，因此，CDM项目因转让温室气体减排量所获得的收益归中国政府和实施项目的企业所有。”然而政府在CDM项目中并没有占股权，其获得收益的权益从何而来？企业让渡权利的分配又该如何？在这些问题尚未明确之前，实施CDM项目的企业的权益可能会因行政权过大、法律缺位而受损，进而丧失寻找与开发CDM项目的积极性。
（二） 国内CDM项目的具体实施缺乏法规政策引导
良好的法规政策环境是吸引投资项目的基石，目前我国在具体实施开发CDM项目方面的法规还存在不少漏洞，包括：
1、有关CDM项目“基准线”的选定标准尚未明确规定。基准线是指在没有该CDM项目的情况下,为了提供同样的服务,最可能建设的其他项目(即基准线项目)所带来的温室气体排放量。与基准线相比,CDM项目减少的温室气体排放量就是该项目的减排效益。 而基准线规定不明使预期收益难以测量，必然不利于项目的申请。
2、“额外性”原则无具体测量标准。这里的额外性是指该CDM项目所带来的减排效益必须是额外的,即在没有该项目活动的情况下不会发生。简单而言,对基准线和CDM项目的排放,如果CDM项目的排放低于基准线水平,则该项目具有额外性。如果额外性得不到证明，项目将不获批准。
3、尚未形成开展CDM项目的多方支持体系，如项目中介机构、负责项目核准、监控的经营实体、法律咨询机构等的资格取得均无明确标准。CDM项目涉及环境领域的专业技术知识无数，若没有这方面专家共同协助，单靠企业不可能完成。而目前企业大都只能到国外寻求有开发经验的咨询公司给予支持。
此外，有关资源、能源的法律法规，如《电力法》、《煤炭法》、《节能法》等都因具体实施、操作方面的不完善而严重滞后，可再生资源运用与节能设备建设得不到鼓励，间接地制约了CDM项目在国内的开展。
（三） 应对温室气体减排压力的法律制度欠缺
如前所述，虽然中国目前尚不需要承担硬性的减排义务，但2012年后各国的义务会发生怎样的变化就无人可以预测了。美国拒绝批准《京都议定书》的借口之一就是议定书没有规定中国、印度、巴西等主要发展中国家承担温室气体减排义务。因此，在《京都议定书》所带来的压力之下，我国有关能源和环境的相关法律必须修改，以配合国际社会对节能减排的要求。目前已经出台的《可再生能源法》等是良好的开端，但更重要的是借鉴国外的经验，使这些能源、环境法规得到有效的实施。
四、 克服法律缺陷，抓住机遇促进循环经济发展
毫无疑问，清洁发展机制是现阶段发展循环经济的最好的加速器，为了把握机遇，我国应尽快完善清洁发展机制的法律环境。本文认为，首要任务是完善《清洁发展机制项目运行管理办法》及相关CDM项目运行规范，此外还应该考虑以下几点：
1、借鉴国外立法经验，依托《可再生能源法》及清洁发展机制促进我国可再生能源的发展。实施系统的激励政策，包括国家财政设立专项资金、财政贴息优惠贷款、税收优惠等，将可再生能源置于优先发展地位。
2 、根据我国国情，充分考虑地区差异，通过地区扶贫扶持资金合理开发西部丰富的可再生能源资源发挥当地优势，提高当地人民生活水平，支持东部人口密集区的工业建设与生活。
3、制定《循环经济法》，构筑循环经济发展的制度保障。为促进循环经济发展，丹麦、美国、德国、日本等发达国家早已纷纷制定相应法律确保环境、经济的可持续发展。清洁发展机制在引导技术与资金大规模流向发展中国家方面存在巨大潜力，短期内对中国环保建设有一定时间意义，但从长远看，可能会使政府与企业忽略中国能源贫乏且结构不合理的根本现实。因此中国目前仍须从改善能源结构上下功夫，首先在《环境保护法》中将循环经济作为一项原则予以规定，其次制定《循环经济法》，系统规定政府、企业、公民在实施循环经济时的权利和义务，并进一步以《循环经济法》为母法完善《固体废物污染防治法》、《清洁生产促进法》，制定各物品的包装、回收条例，使循环经济法律形成一个完备的体系。《循环经济法》已被纳入今年的立法规划，学者在该方面的研究甚深，在此不再赘述。
结语
在物质日渐丰富的今天，财富不仅仅指货币，还包括生态效用、美学价值等。全球一体化的发展使经济发展与环境资源容量的平衡成为可能，通过地区之间的优势互补，使全球经济活动收益减去污染成本的差最大化，才真正符合全人类的共同利益。环境具有“外部性”特征，当交易成本并不太高时，市场机制下的私人协商交易往往比政府的硬性干涉更加便捷有效，而清洁发展机制就是规范世界减排市场的桥梁。通过促进发达国家的政府机构以及商业组织对发展中国家的环境友好投资来实现双重目标：帮助发达国家灵活地以成本有效的方式实现减排承诺；帮助发展中国家实现可持续发展，并采取措施以缓解气候变化。
对于以强调促进循环经济，建设节约型社会为现阶段发展目标的中国来说，清洁发展机制给我国带来的巨大利益价值是不言而喻的。该机制很可能于2012年终止，所以我们必须在有限的时间内抓住机遇。一方面政府及有关部门应对该机制给予足够的重视，适当降低审批门槛，通过法律政策引导与鼓励CDM项目的建设。另一方面，相关企业应主动学习CDM项目运作的规则，加强国际交流与合作。只有通过政府与企业的共同努力，才能在有限的时间内有效运用外来资金提高环保技术水平，坦然地迎接2012年后的种种挑战，承担起大国的义务与责任，为促进全球可持续发展作出更大的贡献。
