工信部发布《造纸行业十二五规划》,其内容主要包括:面临的形势、发展目标、主要任务、重点工程和政策规划及实施等几方面。整体来看最重要的内容在供给的控制(2015年末,产能预期达到1.3亿吨,目前产能1-1.05亿吨左右,增速明显放缓),落后产能淘汰量(规划1000万吨以上,实际有望达到1500万吨),原材料结构调整(国产原料比重目标,木浆及废纸占比等,详见后面分析)等。

    从中国造纸行业目前面临的形势来看,主要问题在于:第一,原料供求矛盾突出,原材料对外依存度仍较高,供需矛盾日益加剧,2010年,进口木浆1137万吨,比2005年的759万吨增长49.8%;进口废纸2435万吨,比2005年的1703万吨增长43%,中国造纸工业对进口纤维原料的依存度高达40%以上;第二,行业供过于求态势严重,行业盈利水平低下,投入产出比较低;第三,企业规模依然偏小,中国造纸工业具有国际竞争力的大型企业集团和骨干企业数量少,小企业多,行业规模效益水平低,2010年规模以上造纸企业3724家,其中大型企业33家仅占0.89%,中型企业388家占10.42%,小型企业3303家占88.69%;第三,设备及技术自主创新及研发能力不强;最后,由于行业规模效益低下,中小企业数量众多,导致行业污染严重,行业COD 排放量居高不下。