过去经济理论界和政府都担心加强环境保护会降低经济增长速度，但中国2006年以来的实践却恰恰相反，在中央政府进一步加大节能减排和环境保护力度的情况下，经济增长反而加速。2006年GDP增长速度达到11.1%，比“十一五”规划目标高出48%，2007年上半年GDP增长速度进一步加快到11.7%，比规划高出56%。本文试图结合上述“反常”情况，对“十一五”期间中国经济增长趋势和节能减排目标能否完成进行分析与预测，为读者提供一些思路。
 
　　一、现阶段中国经济持续高速增长的原因及其内在合理性
 
　　1994年中国财政体制改革，实施了中央和地方的分税制度。这一制度与生产增值税为主体的税制相结合，极大地调动了地方政府发展经济的积极性。由于持续的高速经济增长使中国经济总体实力不断快速提升，加速了原始资本的积累速度，到2003年，中国已经基本上完成了原始资本积累，进入了“经济增长的高速公路”。2003年以来，尽管中央政府以降低经济增长速度为目标的宏观经济调控非常严厉，2006年以来又提高了环境准入标准，加大了节能减排的政策力度，但经济增长速度却不断加快。这说明，中国经济具有内在高速增长的巨大动力。
 
　　1、原始资本积累迅速扩大，流动性过剩推动投资快速增长
 
　　由于改革开放前30年中国的资本积累薄弱，劳动力过剩，资本稀缺成为制约经济发展的主导因素。因此，改革开放以后中国经济运行的基本特点是资本高回报，劳动力低回报，投资成为推动经济增长的主要动力。这一特征的基本外在表现形式是积累率—投资率不断上升。经过改革开放以来近30年的资本积累，中国已经从一个典型的农业经济，进入到快速工业化和城市化阶段。到2007年9月，中国已经积累了超过1.4万亿美元的外汇储备，居民储蓄存款余额超过18万亿元人民币，民营资本积累出现了较大规模的过剩。需要寻找盈利出路的过剩资本与高速发展的工业化和城市化需求相遇，形成了投资高速增长的良好条件，同时，由于重化工产业本身对重化工产品的需求强度非常大，快速发展的重化工产业引起的资本积累的内部循环，进一步增大了对国民经济对投资的吸纳程度，形成了经济快速增长的重要原动力之一。
 
　　2、农村劳动力过剩使得分配向资本要素倾斜，导致经济增长压力增大
 
　　由于中国的经济高速增长是以城市扩张为重要内涵的，因此，城市户籍劳动力的就业很容易解决。而农村户籍新增劳动力就业则只能由城市扩张产生的城市劳动力供给缺口来解决。由于农业技术进步使得大量农业劳动力成为过剩劳动力，加上农村人口的高增值率，使得农村过剩劳动力的总量远远超过城市扩张产生的城市户籍劳动力缺口，从而导致中国劳动力总量供给过剩的局面十分严重。农村劳动力大量过剩的直接结果是，利益分配向资本要素倾斜，并从两个角度加大了经济增长的拉动力。一是农村户籍劳动力过剩导致农民工低工资，城乡收入差距日益扩大，并已经影响了社会和谐稳定。在市场经济环境下，政府不可能通过降低城市户籍劳动力收入水平的办法缩小收入差距。只能靠加速经济增长，依靠增量分配调整和二次分配调整的办法解决这一问题。二是资本拥有者和城市户籍人口在市场经济马太效应的作用下，收入快速提高，资本增值很快。由于他们的消费已经得到满足，增值的货币收入必须转化为新的资本，促进经济增长是实现这一转化的必要条件。收入分配向资本和城市居民倾斜导致大多数农村居民消费不足，同时也增大了资本拥有者必须把收入转化为新资本的投资压力。经济增长放慢会加大资本过剩，也会加大低收入者的就业压力。因此，无论是农村过剩劳动力，还是高收入的资本拥有者，都要求经济快速增长来解决它们面临的问题。
 
　　3、大众消费时代来临，消费对经济增长的拉动作用日益上升
 
　　从人均收入水平和恩格尔系数来看，中国，尤其是城镇已经进入大众消费时代。其基本标志是，人均收入水平已经能够满足基本食物、住房和穿着消费的需求，汽车进入大规模生产和家庭消费，家用电器快速普及，信息消费持续增长。大众消费时代的基本特征是，消费对经济增长的拉动作用开始日益显现。尤其是党的十六大以来，中国的社会发展指导思想开始从经济增长单中心转向“以人为本，全面、协调、可持续发展”，经济持续增长的成果正在惠及更多人，扭曲的收入分配机制正在得到调整，居民收入上升速度持续落后于GDP增长速度的局面正在得到改善，尤其是农村劳动力工资水平上升速度有所提高，居民的收入预期和对未来的信心增强。这些因素必将提高消费增长速度，从而拉动经济快速增长。近几年社会商品零售总额增长速度加快是消费增长加快的重要证据。
 
　　4、综合成本优势带来的国际竞争力使得净出口保持高水平
 
　　虽然面临人民币升值、环境保护成本投入增加和劳动力成本上升的压力，但由于具有大量熟练和非熟练的过剩劳动力、良好的经济增长环境和制造业技术水平与管理水平的持续上升，中国出口型工业在未来一个时期内仍然具有很大的竞争优势。尤其是随着中国技术创新能力的日益提升，在高新技术领域竞争能力越来越强，考虑到汽车将会在未来几年成为中国出口的重要新增长点，中国出口增长仍然具有相当大的空间。这也是中国经济持续高速增长的拉动力之一。中国环境保护成本的缺位导致的低成本优势，使得国际市场对中国出口产品形成了“过度”需求，尽管我们已经开始加大了环境保护力度，但要真正使环境成本全面进入商品成本，还需要较长时间，“十一五”中后期环境成本缺位造成的商品低价格还会促进出口的快速增长。
 
　　5、城市化与人口迁移带来的生产率提高会促进经济高速增长
 
　　城市化快速发展产生了两个转移：一是农民向城市转移—人口由低生产率区域向高生产率区域转移；二是农业人口向非农产业转移—劳动力由低生产率部门向高生产率部门转移。显然，这两个转移都将会促进生产率提高，而生产率的提高是人均收入提高和经济增长的根本源泉。这将会使得国内需求不断增长，为经济增长提供强大的动力。未来几年，中国的城市化仍将继续快速发展，每年超过1500万农村人口进入城市的速度不会降低。
 
　　6、技术进步外溢效应和技术创新要素流动效应是经济快速增长的重要动力
 
　　改革开放以来，发达国家和大城市技术进步外溢效应和技术创新要素在不同地区的流动，一直是推动中国经济快速增长的重要支撑因素之一。随着中国高等教育发展导致人才供给条件不断改善，制造业技术创新能力不断增强，产业资本积累不断加快，这一因素在未来几年将会得到进一步强化。
 
　　首先，由于中国制造业技术能力的积累日益雄厚，中国经济发展中需要的大量成套设备，例如大型钢铁生产设备，已经由主要依靠进口转变为主要依靠国内制造，大大降低了投资成本，这是能源和原材料不断涨价没有传递到最终消费品价格上涨的重要原因之一，也是经济增长加快的重要因素之一。这一因素已经被经济学界忽视几年了。
 
　　其次，在和谐社会建设和城市扩张受土地制约的大背景下，我国县域经济发展已经显示出加速的苗头。城市技术创新要素，尤其是知识和人才在城市和县域之间的流动明显加快，带动了县域经济的快速发展。以唐山市为例，唐山市的多数县都至少具有一个大中型钢铁企业。虽然这些企业的单套设备多数都没有达到规模经济水平，但在环保和宏观调控压力下，这些企业借助于北京、天津和唐山市内的技术人才，引进了很多先进技术设备，不仅提高了产品档次，还通过循环经济的发展，全面回收循环利用废弃物，实施能量的阶梯回收利用，大大提高了经济效益，达到了环境保护标准。这种依赖当地资源和货币资本积累，借助于城市技术创新要素流动和国内外先进技术设备的组合，在落后的农村地区发展现代化产业的县域经济发展模式，将会是中国未来几年内县域经济高速发展的重要形式之一。
 
　　7、地方政府的新政绩观及其竞赛
 
　　我国各级地方政府都具有代表中央政府进行地方社会事务管理、贯彻执行中央政府政策和发展地方经济，为地方人民谋取利益的双重职能。一个时期以来，地方政府一直被指责为过度重视地方经济增长速度，片面强调地方人民的物质经济利益和财政收入，忽视全局利益和环境保护。党的十六大以来，随着科学发展观的贯彻落实，中央政府提倡新的政绩观，对地方政府业绩考核的内涵正在发生变化，环境保护和社会发展被作为重要考核内容加入政府业绩考核之中。地方政府很快发现，环境保护和社会发展需要有雄厚的财政能力支撑，而在我国现行的财政体制下，唯有加快工业发展才能较快地增加地方财政能力。
 
　　 如果把中国按行政辖区划分的地方市县比喻为“大公司”，中国地方政府发展经济的职能，使得党的地方领导机关“一把手”具有明显的“董事长”职能，地方政府的首长就像“总经理”，市县之间的关系就像一个个大公司之间竞争关系。因此，中国各地方党委领导的政府之间存在着明显的政绩竞赛。在科学发展观之下，这种竞赛的目标就是通过发展经济增加就业，扩大财政收入，为保护环境创造资源投入能力，为实现社会和谐创造财富基础。因为科学发展观实际上加大了地方政府的责任，增加了对政府财政收入的压力，没有经济发展，也就没有科学发展。科学发展观为地方政府提供了更大的经济增长动力。
 
　　8、中央政府的多目标战略激励地方政府加速发展经济
 
　　在科学发展观下，中央政府制定了一系列相互并不完全兼容的目标。例如，经济发展速度要快，就业机会增加要快，资源要节约，环境要改善，物价水平要低；西部要大开发，东北要振兴，中部要崛起，东部要乘势而上；城市化要加快，新农村要建设；效率要提高，分配要公平，社会要和谐。这一系列目标实际上都要求地方政府快速增加财政支出，而在当前中国“分灶吃饭”的财政体制下，地方政府唯有加速工业发展，才能获得财政收入的快速增长。这实际上加大了对地方政府发展经济的激励。如果说过去地方政府是为了单纯追求经济业绩而加快发展经济，那么，现在就是在科学发展观下加快发展经济。因为在科学发展观的诸多目标下，作为地方政府，其处境可以用下面32个字来描述：又好又快，上下爱戴；只好不快，竞赛失败；只快不好，要写检讨；不快不好，官帽不保。不管是又快又好，还是又好又快，中央的经济工作方针都始终把“快发展”作为第一要务。
 
　　上述分析表明，中央在经济发展战略上始终坚持“快”的原则，符合现阶段中国社会发展的客观要求，也具有内在合理性。根据我们的分析和预测，即使不断加大环境保护力度，中国经济在“十一五”规划时期内，平均年增长速度也将会超过9.5%。
 
　　二、经济高速增长下的节能减排目标能否实现？
 
　　中国经济在客观上存在强劲增长的动力，同样也面临着日益严峻的能源与环境压力。“十一五”规划提出的单位GDP能源消耗降低20%和污染排放总量下降10%的约束性目标，表明了政府重视资源节约和环境保护，改变经济粗放型增长方式，走新型工业化道路的决心。按照这两个指标要求，到2010年，我国单位GDP能耗要从2005年的1.22吨标准煤降低到1.0吨左右；二氧化硫排放量和污水中废弃物化学需氧量（COD）要分别从2005年的2549万吨和1414万吨降低到2295万吨和1273万吨。这是贯彻落实科学发展观，实现经济社会可持续发展的重大举措。2006年以来的实践表明，虽然实现节能减排目标并非易事，但也是可能的。
 
　　（一）宏观上的统计数据分析
 
　　根据国家发展和改革委员会、国家环保总局和国家统计局的统计结果，2006年，全国万元GDP能耗虽然在连续三年上升后下降了1.23%。2007年上半年，主要耗能行业单位增加值综合能耗都开始大幅度下降，其中煤炭下降7.76%，钢铁下降6.49%，建材下降7.84%，化工下降5.17%，规模以上工业单位增加值能耗同比降低3.87%[1]，接近4%的目标。但由于生活消费能耗上升，服务业和其他产业能耗强度下降缓慢（例如，纺织下降0.73%，电力下降2.57%），全国单位GDP能耗同比只降低2.78%，但已经比2006年下降幅度提高了一倍以上。从发展趋势看，节能正朝着完成规划指标的方向迈进。
 
　　环境污染物排放方面，2006年二氧化硫的排放量比2005年增加46.3万吨，同比增长了1.8%，COD的排放量增加17.3万吨，同比增长了1.2%。虽然这两个指标的增幅都比前几年大幅度下降，但总量仍然在增长。2007年上半年二氧化硫排放量在2003年以后首次出现了下降，减少了0.88%，COD排放量增长速度也下降到0.24%[2]。虽然距离规划目标尚有距离，但2007年上半年的环境指标已经朝着实现目标的方向取得了较大进展。
 
　　2006年和2007年上半年节能减排目标都还没有实现年度平均指标，其原因综合起来有以下几方面。
 
　　第一，经济实际增长速度远远高于“十一五”规划7.5%的指标。2006年GDP增长速度达到11.1%，比规划高出48%。2007年上半年经济增长速度进一步加快到11.7%，比规划高出56%。这使得污染物排放的绝对数量下降面临更大的困难。
 
　　第二，占全国工业能耗和二氧化硫排放近70%的耗能高、污染排放强度大的电力、钢铁、有色、建材、石油加工、化工等六大行业在2006年增长速度高达20.6%的情况下，2007年上半年增长速度仍然超过20%。例如，化工原料及化学制品业增长21.3%，非金属矿制品业增长24.4%，黑色金属冶炼及压延加工业增长25.0%，电气机械及器材制造业增长21.1%。尽管2007年上半年部分重化工产业的单位增加值能耗下降幅度已经超过4%，但随着技术节能潜力的不断下降，重化工产业的高速增长仍然使得能源消耗强度和污染排放强度下降面临很大压力。
 
　　第三，2006年开始采取的一系列的节能减排政策措施和重大技术改造项目还没有充分落实到位，循环经济发展模式还在发展的初级阶段，效果还没有充分发挥出来。
 
　　第四，一些地方政府片面追求发展速度的意识还没有完全扭转过来，政府的环保责任还没有落实到位，节能法、环保法等还远没有执行到位。
 
　　第五，在经济高涨，企业利润率较高的背景下，相对较低的资源和能源价格，较低的污染排放成本还没有对企事业单位形成足够的成本压力，一些企业对节能减排还没有引起足够的重视。
 
　　第六，随着收入水平和家庭电气化水平的提高，居民家庭人均能源消费和废弃物排放在上升。
 
　　第七，建筑节能没有取得相应进展。例如，在国务院号召下，中央国家机关各部门、各单位人均用电量2006年为2471度，比2005年降低12.06%，但单位建筑面积用电量却在上升，2003年为74千瓦时/平方米，2004年为78千瓦时/平方米，2005年为81千瓦时/平方米，2006年与2005年持平。虽然建设部颁布了建筑节能标准，但在建项目的80%仍然没有执行。
 
　　（二）节能减排政策微观层次上的反馈及其宏观经济后果分析
 
　　进入2007年以来，中国经济发展出现了一些新的动向。随着国家节能减排政策力度和宏观经济调控力度的加大，以往担心的保护环境和节能会降低经济增长速度的现象没有出现，相反，经济增长速度却在加快。也就是说，节能减排加速了经济增长。
 
　　出现这一不符合常规经济规律的现象的重要原因之一是，国家宏观上的节能减排政策措施，在微观上出现了新的反馈动向。例如，中央政府推行了在煤炭、钢铁、水泥、化工、电力等高能耗、高污染产业“扶大压小”，淘汰落后产能的政策，以期通过规模经济效应，提升行业技术水平，实现节能减排。中央政府的这一政策在“扶大”方面与地方政府试图通过发展大项目推动地方经济发展速度的目标高度一致，“扶大”的产业组织结构调整政策无异于给地方政府送去了加快经济增长的“久旱甘露”。“扶大”使地方政府有机会通过“压小”而增大经济规模、扩大就业和增加财政收入。于是，各地方已经掀起了新一轮建大项目的高潮。由于“扶大”在前，“压小”在后，有些小的项目在大项目上马建设之后，经过技术改造和创新，环保达标后继续生产；有些小项目在经济相对发达的地区被压下来了，但设备被转移到了落后地区，通过技术改造和创新得以继续使用，降低了落后地区的投资成本。“扶大压小”在中国创造了优化产业组织结构、加速产业升级、扩大产能和环境保护的综合效应，起到了拉动经济增长速度的作用。这是在国家环境保护力度加大而经济增长速度不降反升的重要原因之一。
 
　　在企业微观层次上，根据政策需要压缩关闭的很多小企业和落后产能没有及时关闭和拆迁，并且出现了正反两种现象。
 
　　一是好的现象。一些小企业采取了以循环经济模式为基础的技术改造和技术引进措施，提高了能源利用效率，降低了污染物排放。例如，在日益严格的环境保护政策和资源价格上涨的成本压力下，一些使用小高炉和小转炉生产的钢铁企业，针对350-550立方米高炉焦炭消耗高和污染排放高的问题，引进了高炉炉顶余压发电新技术，实施了高炉煤气和转炉煤气全部回收发电、废水回收循环利用（实现了零排放、甚至负排放）、高炉渣制水泥、钢渣分级回收入转炉和微粉制水泥、各种固体废弃物综合回收再利用等循环经济模式，加强了二次除尘，大大降低了吨钢综合能耗和污染排放，实现了清洁生产。其结果是，循环经济模式降低了单套装置的最小经济规模，降低了吨钢综合能耗，实现了增产减排，降低了生产成本，提高了经济效益。这正是多年来我们一直期盼的结果。
 
　　二是不好的现象。一些小企业在当地政府的默认下，以各种名义规避中央政府淘汰落后产能的政策，千方百计继续生产。这需要中央政府引起高度重视，加强对地方政府环境业绩的考核，以便切实把落后产能压下去，实现污染的减排。
 
　　上述新现象产生的直接结果是，重化工产业没有因为“扶大压小”而放慢增长速度，反而通过“扶大”而扩大了产能，拉动了整体经济加速增长。
 
　　事实上，这些新现象的出现意味着，如果中央政府继续加大环境规制和执法力度，把“扶大压下”的产业组织结构调整政策真正全面落实到位，中国的重化工产业将会在循环经济模式下的重新整合中升级，最终将会实现经济快速增长、能源效率提高和污染排放下降的目标。
 
　　（三）“十一五”节能减排目标实现的可能性分析
 
　　1、实现节能目标的可能性。
 
　　根据我们运用3E模型（经济、能源与环境模型）对中国“十一五”期间经济增长和能源消耗的预测结果，通过广泛采取节能措施和提高管理水平，“十一五”期间中国能源消费总量年均增长速度，有可能从2001-2005年的10.5%降低到5.4%，能源消费弹性系数降低到0.56，比“十五”期间的1.1下降近50%。即使如此，到2010年单位GDP能耗也将只能比2005年降低17.35%。因此，要实现单位GDP能耗降低20%的目标，还必须进一步降低能源消费的弹性系数。这要求采取进一步措施，加速重化工产业组织结构优化，加大技术节能力度，真正挖掘第三产业发展潜力，进一步放松对一些服务业的控制，加速发展第三产业（而不是人为压缩第二产业）。如果第二产业内部的技术结构调整和技术改造取得更大进展，第三产业真正获得期望的增长，完成2010年的节能目标是可能的。
 
　　2、实现污染减排目标的可能性
 
　　与能耗指标不同的是，环境污染排放指标能否实现，不取决于经济增长速度，而是取决于循环经济发展程度和治理污染投资能否到位。因为在技术上，使污染排放总量降低10%并不缺乏手段，关键问题是执法要到位，迫使企业真正把降低污染排放落到实处。根据3E模型预测数据，到2010年：废水中主要污染物COD去除量必须达到2464万吨；SO2去除量必须达到2291万吨。要实现这样的目标，需要占各年GDP约1%的投资治理废水和二氧化硫（含污染治理和运行费用）。如果加上其他环保投入（如，处理固体废弃物、生活垃圾、核安全与辐射、危险废弃物等）和生态保护与恢复所需费用，完成2010年的环境目标需要的环保总投入占同期GDP的比例将高于1.60%的预定目标。如果全国环境保护总投资强度和循环经济投资强度能够满足需要，则污染减排的目标就能够实现。
 
　　三、几点政策建议
 
　　降低能源消耗强度和污染治理都是经济问题。经济问题必须用经济手段去解决。违背经济规律，过分强调行政的力量，不是节能降耗和保护环境的长效机制。因此，实现“十一五”节能环保约束性目标，不应仅仅关注近期效果，更应考虑从根本上实现经济增长方式的转变。
 
　　1、建立符合市场经济原则的政策体系
 
　　随着社会主义市场经济体制的不断完善，企业尤其是民营企业已经成为市场经济主体，市场在资源配置上正在发挥越来越大的作用。我们应该明确区分节能降耗和污染减排的不同经济性质，认真对待政府、企业和居民之间在节能降耗和污染减排方面的不同利益追求，才能使政策的目标与各自利益相一致。
 
　　企业追求的是利益最大化，如果节能不能实现利润的增加，企业就没有节能的内在动力。因此，如果政府把节能作为宏观调控的目标，就应该利用企业追求利益最大化的特征，通过政策调整，使企业节能获得利润的增加或不节能就会增加成本。例如设立能源消费税，或通过价格管制提高能源供给价格。中国尚未完成工业化和城市化，就业压力很大，地区差距和城乡差距还在日渐扩大，发展仍然是第一要务，政府不应把发展政策过度地聚焦于能耗控制而忽略了其他战略目标。
 
　　污染减排则不同。减少污染排放是企业外部性问题。改善环境会增加社会福利，但会增加企业的成本，这就需要政府制定相关政策，引导企业通过污染减排降低成本。在逻辑上只有排放污染物具有较高的成本，减少排放才能降低成本。因此，制定有偿的污染排放政策，并认真执行，才是污染减排的根本途径。
 
　　问题的关键在于，从污染免费排放到污染高价排放，改变了企业生产的边界条件，在社会经济系统内加入了新的成本要素，这必然会使得经济“总成本”提高，使得价格总水平上升，必须动员全社会理解和承受这一后果，并通过社会保障政策来减轻低收入群体因环境成本的加入而带来的生活压力。尽管技术进步有时可以在不增加成本的情况下减少污染排放，但是，技术进步本身也需要投资，大多数情况下，减少污染物排放都会增加企业生产成本，从而导致产品价格上升。
 
　　上述分析表明，我们必须在完善市场机制的基础上，通过强化市场竞争，并制定相互配套的节能减排政策体系，才能真正建立长效的节能减排市场运行机制，而不是过分强调节能减排的短期目标和业绩。国务院已经于2007年6月发布了《节能减排综合性工作方案》。《方案》提出了43项具体政策措施，涵盖了结构调整，加大行政管理力度，实施节能环保重点工程，加强节能减排投入，加强节能减排技术研究开发与推广应用，加快建立节能技术服务体系，推进资源节约与综合利用，深化循环经济试点，加强节能减排技术标准建设和监督管理体系，加大税收、投融资、价格收费等的经济调控手段的改革力度，加强立法管理和宣传等等诸多方面。这些政策在实际执行中还存在很多制度和体制方面的障碍，为了使这些政策措施能够落到实处，有必要进一步研究与之相配套的体制改革。
 
　　2、重新构建国民经济的成本价格体系
 
　　在市场经济条件下，价格是生产和消费行为的指挥棒。各种经济政策，如果不是通过成本价格机制发生作用，就不会产生长期效果。成本价格机制是在一定制度和政策框架内形成并运行的。因此，通过制度创新和政策调整，可以重新构建有利于能源节约和环境保护的新成本—价格体系，例如，通过增加能源资源税和消费税的制度创新，可以提高能源成本在企业产品成本中的比重，促使企业主动节能。提高污染物排放收费标准，可以增加环境成本在生产成本中的比例，从而使得减少污染排放成为降低成本的途径。
 
　　成本价格形成机制不完善，是中国目前节能减排进展缓慢的最大原因之一。核心问题是，我们的成本与价格形成机制中，资源短缺和环境污染没有得到充分反映。现在社会上存在一种通货膨胀恐惧症。很多权威的经济学家甚至把最基本的经济学常识——稀缺程度越高的物品价格就会越高——遗忘了。他们既希望享受良好的生态环境，又不愿意为降低能源消耗和生态环境保护付出成本，不愿意接受因为改善环境而引起物价总水平上涨的客观后果。这是很危险的。根据研究，如果适度提高资源税、能源税和环境税，就能收到比较好的节能降耗和污染减排效果。因此，建议在经过科学的定量测算基础上，加快我国资源和能源税体系的改革，加速矿产资源和环境有偿使用制度的建立和完善。
 
　　要通过资源税的提高来促进初始资源价格上升，激励企业节约使用资源。国家通过提高资源税获得的额外收入可以用于补贴低收入群体，资助节能技术和替代能源的研究与开发。
 
　　要提高废弃物排放成本，使排放污染的外部成本内部化，使排放废弃物成为企业成本的一个组成部分，成为价格形成的一个要素，从而提高循环利用废弃物的比较经济效益，使发展循环经济成为企业降低环境使用成本的有效途径，实现广义节能。例如，实施大宗产品的生产者环境责任延伸制度，其生产的产品在经过消费报废以后由生产者负责回收和循环利用，将会迫使企业增加生态设计和环保投入，以最容易回收处理和循环利用的方式设计和生产产品，从源头预防污染产生。
 
　　建议，“十一五”期间加快环境税法的建立和实施，进一步强化废弃物有偿排放制度，对每种废弃物排放成本标准依据再生利用和安全处理的成本进行动态核定，强制征收。逐步将我国的废弃物排放成本提高到处理废弃物的成本以上，使废弃物再生利用和无害化处理企业成为盈利企业。这是最有效的减排机制。
 
　　3、加大推进产业组织结构和技术结构调整的力度
 
　　产业组织结构代表着产业的规模经济性，而技术结构决定了一个企业的能耗水平和环境保护水平。从某种意义上说，产业的组织结构直接决定了行业的整体技术结构。如前所述，我国能源消耗和污染排放重点领域——重化工产业的产业组织结构还很分散，大量技术落后的小企业充当着行业的主体。不改变这种现状，节能环保任务难以完成。
 
　　由于淘汰落后产能涉及复杂的利益关系和就业问题，建议中央政府调整宏观经济调控政策的重点，把限制所谓“过剩产能”为主导的政策，加快转向产业组织结构和技术结构调整为主导的结构调整上来。从限制新项目上马转向鼓励规模经济项目建设，通过市场的充分竞争，淘汰落后产能。避免以控制“产能过剩”为主导的政策导致竞争不充分，延缓落后产能的淘汰速度和利用行政性关停并转带来社会的不稳定。国家可以通过完善社会保障的办法，解决因产业组织结构调整带来的失业压力。
 
　　事实上，近几年重化工产业新上马的大量小规模的落后企业，多数是为躲避限制产能过剩行业的国家审批而形成的。出于良好设想的项目审批制度对节约能源和污染减排起到了反作用。因为新建大型规模经济企业需国家审批，而投资规模小的企业仅由地方政府投资主管部门核准。政策实施的实际效果是“控大放小”，激励各地上马了大量技术水平较低的小项目，导致先进产能无法建立，保护了落后产能。因此，“扶大压小”的政策要继续加大实施力度，尤其要加大压小的力度。
 
　　4、制定详尽的环保技术标准，强化环境执法，以环境准入制代替审批制，通过提高能耗和排污技术标准确保实现节能减排目标
 
　　市场经济同时也是规制经济。规制实际上有两层含义，一是有足够的法律、规章、标准，二是有必要的执行机制。没有严格的规制，市场经济就会变成一种没有秩序的混乱状态，市场将会出现过度竞争和过度垄断并存的局面。没有规制制度的严格监督落实，会导致守法成本高，违法成本低的糟糕局面，最终导致“劣币驱除良币”效应。行政主导的管制过度会因为信息不对称、决策失误等导致低效率与腐败。因此，对过去制定的能源与环境保护相关法律进行重新完善修订，加速《循环经济法》等新法律的制定和实施，是完善市场机制，实现节能与环保目标的关键性措施。通过法律的形式，用环境标准和技术标准控制企业的市场准入，比审批制更能促进节能减排。