警钟越来越响

酸沉降危害早已发现。１８７２年，英国科学家史蜜斯在一些工业城市发现雨水的酸性偏高，并第一次使用了"酸雨"这个词。本世纪６０年代，素有"千湖之国"之称 的瑞典，全国３０００多个湖泊虽仍清澈，却因酸度过高，鱼虾绝迹，成为死亡之湖。我国从７０年代末也发现酸雨。２０年来，酸雨受害面积已扩大到国土的３０％以上，甚至连土质碱性的北方地区也有一些城市（如青岛、图们）出现酸雨。据中国环境科学研究院的研究，酸雨除对森林、建筑物、古迹等造成损害外，还会使农产品损失约５％～１０％ 。

全球变暖的百年预言。１８９６年，诺贝尔奖金得主、瑞典化学家斯万特．阿伦纽斯在经过至少１万次手算之后，正确地断定，大气中的大量水蒸气和二氧化碳能够充分吸收地球发出的热辐射，从而使地球升温（即温室效应）。他的结论是：如果大气中的二氧化碳浓度增加１倍，将会使全球地表平均温度比工业化之前升高约 ５℃～６℃，这个数值相当接近于当今气候专家们所认定的大气中二氧化碳浓度倍增所造成的后果，全球升温１．５℃～４．５℃ ，而工业革命之后，大气中的二氧化碳浓度已经增加了２５％，即从１８５０年的２８０×１０－４ （体积浓度）增加到１９９０年的３５４×１０－６ 。据联合国组织的政府间气候变化专业委员会（ＩＰＣＣ）预测，如果不采取任何措施，预计到下世纪中叶，大气中的二氧化碳浓度可达５６０×１０－６ ，在下世纪全球平均气温可能以每１０年增加０.３℃的速度递增，全球平均海平面每１０年可能升高６cm 。

"八大公害事件"与《寂静的春天》。从本世纪的３０年代到６０年代，工厂与城市公害事件不断出现，突出的有：马斯河谷烟雾事件（１９３０年，比利时）、富山骨痛病事件（１９３１年，日本）、洛杉矶化学烟雾事件（１９４３年，美国）、多诺拉烟雾事件（１９４８年，美国）、伦敦烟雾事件９１９５２年，英国）、熊本水俣病事件（１９５３年，日本）、四日市哮喘病事件（１９５５年，日本）、爱知米糠油事件９１９６８年，日本）。这些公害事件震惊了世界。１９６２年，美国科学家卡逊女士发表《寂静的春天》，以通俗的笔法，提醒世人警惕过度使用农药的恶果。但类似的公害事件至今并未在世界绝迹。

联合国召开的两次人类环境会议。１９７２年，联合国在瑞典斯德哥尔摩召开了第一次人类环境会议，强调人类"只有一个地球"，当"决定在世界各地行动时，必须更加审慎地考虑它们对环境产生的后果。"１９９２年，联合国在巴西里约热内卢召开环境与发展会议（即第二次人类环境会议），人们看到，除了各地尚未解决的一些公害问题外，一系列全球环境问题（如全球变暖、臭氧层破坏、生物多样性消失等）又摆到各国面前。有１７８个国家派团、１０２位国家元首或政府首脑出席的这次"地球高峰会议"再一次把环境问题的警钟敲得更响。１９９７年，为了审议环发会议５年后的进展，还召开了第１９次特别联大，几个涉及全球环境问题的公约，年年都召开缔约会议。环境问题在世界各国越来越成为热门话题之一。

挑战无可回避

中国的环境状况严峻。据１９９８年国家环保总局发布的《中国环境状况公报》说，１９９７年，中国加强了城市和重点区域环境污染的治理，淮河流域水污染防治取得阶段性成果，部分地区和城市的环境质量有所改善。但随着人口增加和经济增长，全国环境仍在继续恶化。如：水污染较普遍，主要污染物是水中的有机物。１９９７年全国废水排放量４１６亿吨，其中，工业废水２２７亿吨，城市生活污水１８９亿吨。空气污染以煤烟为主，主要污染物是二氧化碳和烟尘。１９９７年二氧化硫排放量为２３４６亿吨，部分大、中城市出现煤烟－机动车尾气混合型污染。污染性缺水的城市增多。城市噪声污染范围扩大。垃圾围城现象严重。

中国环境政策的演变。联合国的两次人类环境会议对中国的环境政策有相当大的推动。斯德哥尔摩会议之后，中国于１９７３年成立了国务院环境保护领导小组及其办公室，并在全国推动工业"三废"（废水、废气、废渣）的治理。１９７９年颁发了《环境保护法（试行）》。８０年代起形成"预防为主、防治结合"、"谁污染谁治理"、"强化环境管理"这３项政策和"环境影响评价"、"三同时"、"排污收费"、"目标责任"、"城市环境综合整治"、"限期治理"、"集中控制"、"排污登记与许可证"等８项制度。９０年代初，中国工业污染防治开始了三个转变（从"末端治理"向全过程控制转变、从分散治理向分散与集中治理相结合转变），并开始了清洁生产的试点。在里约会议两个月后，中国在《环境与发展十大对策》中，明确了"实施可持续发展战略"，并于１９９４年公布了《中国２１世纪议程》，这是全球第一部国家级的《２１世纪议程》。１９９６年，全国人大审议通过了２０００年和２０１０年的环境保护目标；同年，国务院发布了《关于环境保护若干问题的决定》。１９９８年，新的国家环境保护总局（正部级）成立，职权有所加强。

中国已制定了《环境保护法》等６部环境法律和《森林法》等９部资源法律；修改后的《刑法》增加了"破坏环境与资源保护罪"的规定；国务院发布了《自然保护区条例》等２８件行政法规；国家环保局制定了３７５项环境标准；各省、区、市颁布了９００余件地方性环境法规，初步形成了中国环境法体系。通过连续５年的全国环境执法检查，查处了一批违法案件。同时，省、市、县各级环境行政管理机构不断得到加强，全国环保系统工作人员达１０ 万人。

世界银行对中国环境的看法。１９９７年９月，世界银行发表了系列有关中国环境与发展的报告，其中，《２０２０年的中国：新世纪的发展挑战》直率地指出："中国的经济增长在明显提高人民生活水平的同时了对环境造成了严重的破坏。但是，未来的经济增长并不一定要以较严重的污染为代价。""今天，中国的空气和水的污染状况，特别是在城市地区，属世界最严重之列。大气中多种污染物的含量超过国际标准数倍，使中国付出了巨大的人力和物力的代价。""中国目前的空气和水污染所造成的经济损失估计每年大体占国内生产总值的３％～８％。""中国政府明确意识到他所面临环境挑战，在最近１０年内建立了一个全面的法律框架，来保护其环境。这种举措取得了一定成果，如污染强度（单位产出的排污量）最近几年有所下降。即使如此，目前仍需要做大量工作。

中国环境问题的要害。国内外很多专家对中国环境面临的挑战做过不少分析。中国环境问题的要害主要在于四个方面：一是人口基数大，净增人口多。每年净增１３００万人，相当于一个澳大利亚的人口；二是城市化进程快。城市人口从１９７８年至１９９５年增加了１．８亿人，还要加上０.５亿来自农村的流动人口。而城市化进程使汽车使用量、城市污水量和垃圾量也大大增加；三是经济增长快，而产业结构中重化工型产业比重大，能源需求多，污染排放量大，能源结构中对煤的依赖程度又高，这些结构性污染要花很大力气才能逐步克服；四是综合决策的机制尚未建立完善。尽管过去的国务院环境保护委员会和现在的全国人大的环境与资源委员会以及全国政协的人口、资源与环境委员会对于有关部门、有关地方的环境与发展问题的协调与推动解决做了大量工作，但长期的部门性的分隔决策与实施所造成的后果以及局部与整体、眼前与长远利益的关系尚未理顺，并不是短期能够如人所愿的。

对策唯有实施可持续发展战略

中国选择了走向持续发展之路。江泽民同志说，"在社会主义现代化建设中，必须把贯彻实施可持续发展战略始终作为一件大事来抓。可持续发展的思想最早源于环境保护，现在已成为世界许多国家指导经济社会发展的总体战略。"（在第四次全国环境保护会议上的讲话，１９９６．７．１６）。中国作为世界上最大的一个发展中国家，也是选择可持续发展战略最早的一个发展中国家。原因很明显，无论是联合国环境与发展委员会１９８７年的报告《我们共同的未来》所提出的模式，还是中国科学院国情研究小组于８０年代末发表的《国情研究报告》所推荐的体系，都不是以"大量生产、大量消费、大量废弃"为特征的２０世纪型工业文明，而是以"低度消耗资源的生产体系、适度消费的生活体系、使经济持续稳定增长、经济效益不断提高的经济体系、保证效率与公平的社会体系、......合理开发利用资源、防止污染、保护生态平衡"等特的可持续发展战略。舍此，并无更好的出路。

"九五"期间的两个举措。世界银行在《碧水蓝天２０２０年的中国环境》一书中这样评论说，许多国家往往只承诺含糊不清的环境目标，相反，中国却制定了一系列定最化的目标。事实确是如此，为了实现到２０００年基本控制住环境污染和生态破坏加剧趋势的目标，国家对１２项主要污染物（烟尘、工业粉尘、二氧化硫、石油类、氯化物、化学需氧量、汞、镉砷、铅、六价格、工业固体废物排放量）实行"总量控制"，即；要使２０００年的排放量基本控制在１９９５年的水平。同时，针对一些重大环境问题，制定了《跨世纪绿色工程规划》，第一期为１９９６年～２０００年，共实施１５００多个项目，重点是"三河"（淮河、辽河、海河）、"三湖"（太湖、滇池、巢湖）、"两区"（酸雨控制区二氧化硫控制区）和"一市"（北京市）。计划投资１８００多亿元。到１９９７年１０月，已竣工１８０多项，完成投资１０６亿元。最近，国家补贴一些污水处理厂建设的投资约２０多亿元。

污染防治与生态保护并重。中国的森林覆盖率为１３．９％，同世界平均水平２５％相比差距还很大。中国荒漠化面积达２６２．２万 km2 ，水土流失面积达３６７万 km2 ，都在进一步扩大。江河湖泊的泥沙淤积量不断增加。水旱风沙等灾害直接影响中国的发展。黄河断流与长江洪水深刻地反映了这两大江河的中、上游生态问题的严重。国家环保总局已经确定，一方面，到２０００年，全国工业污染源的污染物排放都要达到国家规定的浓度和总一标准。另一方面，要开展全国生态调查，制定生态保护纲要，划定特殊生态保护区，开展生态示范区建设，努力遏制生态破坏加剧的趋势。

全球环境政策的创新。世界银行在《里约后五年环境政策的创新》中总结了里约会议５年来世界各国为实施可持续发展在环境政策方面的创新。书中提供卫个创新政策矩阵和２６个精选的案例。政策创新包括４个方面，即利用市场的政策（如减少补贴、征收环境税或使用费、实施押金－返还制度及专项补贴等）、创建市场的政策（如明确产权、分散权力、实行可交易的许可证与配额等）、规章制度与控制手段（制定标准、发布禁令及发放许可证与配额等）、鼓励信息公开与公众参与（生态标志、公众知情计划、工业废物交换计划、社区压力等）。在２６个精选的案例中，涉及中国的有４个（煤炭、工业污染物与废物、能源政策、押金－返还制度）。这些政策和案例是值得我们继续试验或研究、借鉴的。

今后中国环境政策似应抓住的基本点。

全球环境保护运动近３０年来，环境政策已经演变了三代。第一代是命令与控制，强调的是行政管理，但管理成本较镐；第二是基于市场的经济刺激手段，比较容易被接受，管理成本也较低；第三代是信息公开，实施是加强公众监督与倡导新的生态经济文明。中国同时面临着先后两代环境问题（一是工厂与城市的环境污染问题及生态破坏问题；二是全球环境问题），更需要同时采用各类有效政策的组合。吸纳世界银行的建设，展望２１世纪，在改革开放的大形势下，中国的环境政策似应抓住以下３点基本点：⑴利用市场机制来造福环境①改革国有企业对其对环境惩罚措施能有足够的反应；②调整价格体系使之充分体现环境成本；③发展资金市场以支持企业和地方政府兴建环境保护设施；④提高能源和水资源等的价格以有利其合理开发使用（如北京市燃煤的实际成本在计其健康损失之后，要比现有水平高出１倍）；⑤逐步扩大污染收费征税的范围，使其充分反映污染的巨额社会成本。⑵利用经济增长来造福环境将投资导向能为今后世代创造最佳环境效益的方面。①投资于清洁生产技术（如提高能效、洗煤）；②投资于扩大天然气的使用；③投资于高效工业锅炉和可再生能源技术；④投资于城市公共运输系统；⑤投资于城市污水收集处理系统。⑶利用行政管理能力来造福环境。①国家一级要用有效的规定制度和协调的政策来逐步取代政府对投资的直接控制、加强对乡镇企业的管理及严格执行有效的机动车排放标准和建筑节能等国家标准；②地区一级，要建立江河流域的有权威性的管理机构，要在"两区"内以最小的控制成本达到最大效果；③城市一级，要加强环境法规的制订与实施、加快市区污染工业的淘汰、建立有效的城市公共交通系统。