资金已经不是制约我国经济社会发展的主要瓶颈，真正的瓶颈是体制机制问题
2014年岁末，随着国家发展改革委印发《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，同时一并发布《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，李开孟终于可以稍作喘息。
作为起草《合同指南》的主要参与者，李开孟很早就关注社会资本参与公共基础设施建设。在他看来，这次政府部门发布多项政策，无疑会激发社会资本尤其是民间资本投资公共基础设施的热情，也会促进地方基础设施的建设。
但是热潮背后，李开孟还是有一些隐忧。
“未来两年将会有相当比例的地方债要到期，但是很多地方政府没有还债能力，PPP被视为救命稻草”，李开孟说，PPP模式的确可以解决一些建设项目的资金缺口问题，这在一定程度上会减轻地方债务压力。如果社会只看到了这一点，那么就会带来极大问题。地方政府有可能为了PPP而PPP，根本不关心项目是否适用于PPP模式，也违背中央政府力推PPP模式以激活民间资本，为中国投资体制机制创新打开一个口子的目的。
李开孟所说的创新机制涉及建立健全基础设施领域市场化的价值发现机制、运行监督机制、合理有效的政府补贴机制、科学可行的资源配置机制和公平的利益共享机制，以提高公共产品及公共服务的质量和效率，扫清民间资本投资的障碍。
李开孟并非是在给PPP模式泼冷水，恰恰相反，他期望PPP模式不要走偏，如果只将其视为微观层面的项目投融资操作方式的升级，而不是从更宏观层面的体制机制转变上来看待，PPP模式在中国推广会遇到更大的问题。
创新投融资体制
《中国投资》：政府和社会资本合作在我国并不新鲜，为什么最近又受到各方如此关注?
李开孟：的确，上世纪80、90年代，我国就有一些项目采用政府和社会资本合作模式。广东沙角B电厂是我国第一个成功兴建、成功移交的BOT项目。总投资40亿港元，1985年7月1日正式开工，两台机组分别于1987年4月、7月并网发电，1999年8月1日正式移交。那时候采用这种模式的主要原因是弥补资金缺口，尤其是一些能源、社会事业等重大项目，国家资金缺口非常大，申请世界银行、亚洲开发银行等一些国际金融组织的贷款也很困难，政府主要目的是引进外资，顺带把BOT模式也引入国内。
PPP项目最近备受关注的原因，我分析与地方融资平台欠债过多有关系。过去十几年，地方政府建了很多投融资平台公司，主要用于解决地方非经营性项目建设资金缺口问题。
我国对投资项目分类，从融资管理角度分为经营性项目和非经营性项目。经营性项目，可以通过经营将建设成本收回甚至盈利，因此投资者只需要出项目投资总额的20%~30%作为资本金即可，其他资金可从银行贷款，这种项目一般不会面临严重的资金短缺问题。非经营项目多是公益性项目，不能从项目运营中盈利，因此地方政府必须百分之百用财政资金出资，不能从银行贷款。这些非经营项目大多都是基础性社会公用项目，对城市发展很重要，却又面临资金问题。因此，很多地方政府就成立公司，将非经营性项目放入投融资平台公司，包装成经营性项目，利用银行贷款筹集建设资金。
这种模式虽可暂时解决资金筹措问题，但是对于盈利能力弱的非经营项目来说，这种操作潜在财务风险很大。无论如何进行包装，终究无法依靠项目本身的盈利来还债，最终还是要地方政府以土地财政或地方税收等资金偿还贷款。
在我们国家，严格来说，地方政府不能成为借款主体。但是，投融资平台依靠政府成立，它们的负债，表面上是公司负债，本质上是地方政府负债。这样一来，债务越积越多，客观上就使得地方政府的债务风险愈加严重。
如果在建设项目中引入社会资本，政府就可以将各类基础设施项目的资金筹措责任从地方投融资平台公司转移到社会资本投资者身上，从而可以有效化解地方政府的融资压力。因此，各地就有这个想法，期望借助PPP模式，来化解风险，减轻地方政府债务压力。
《中国投资》：像您说的，表面看来PPP模式与化解债务相关，那它的核心目的又是什么?
李开孟：上面我是说了PPP模式被重视的诱因，当然，如果仅仅这么理解PPP那就过于肤浅和狭隘，其发展也会偏离正确方向。
吸收社会资本参与基础设施和社会公用事业领域项目建设，不能简单地理解成是项目融资方式的创新，更不能简单地理解为政府财政资金参与项目建设方式的创新，其核心目的应该是通过依法建立平等合作伙伴关系，建立健全基础设施领域市场化的价值发现机制、运行监督机制、合理有效的政府补贴机制、科学可行的资源配置机制和公平的利益共享机制，提高公共产品及公共服务的质量和效率。
如果单纯从融资角度看问题，PPP并不是一种理想的融资模式，因为社会资本要求获得理想的投资回报，其回报水平一定会高于银行贷款利率，当然也会高于财政资金的融资成本，因此PPP模式所筹集来的社会资本是一种比较贵的资金，且需要政府和社会资本建立长期合作伙伴关系，这应该是一项非常麻烦的事情。既麻烦又贵的融资方式，一定不会是人们所喜欢的。但是，推动实施政府和社会资本合作项目，根本目的是深化投融资体制改革，促进项目运作和管理体制机制创新，再麻烦国家也要推动。
目前看来，资金已经不是制约我国经济社会发展的主要瓶颈，真正的瓶颈是体制机制问题。我国有大量资金需要寻找出路，缺乏的是具有财务可持续性的好项目。然而，好项目的策划和发现，核心是要推动体制机制创新。前段时间国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，就是强调投融资领域的体制机制创新，向改革要红利。国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，核心也是体制机制的创新，这个方向不能偏离。
《中国投资》：我国是在引进外资的同时引入了PPP模式，作为舶来品，它是否也存在水土不服的情况?
李开孟：这就有一个关键问题，我们引进国外的这些先进理念是对的，但是它也要与中国的基本国情相适应。不能简单地把国外PPP的概念直接引入中国，直接把国外的模式复制在中国的项目上。
首要就是厘清概念。PPP的英文全称是“Public-Private-Partnership”，翻译过来就是公共部门与私人部门合作，它符合西方市场经济环境，是西方国家的经济理念。
而在中国，投资项目不是分为公共项目和私人项目，而是分为政府投资项目和企业投资项目。并且，我们国家的基本经济制度是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的制度。并且这一制度，在很长一段时间内是不会改变的。因此，我们国家PPP项目引入的社会资本主体应该包括国有企业、民营企业、外资企业等等。我们把这种合作模式称为“政府和社会资本合作”，而不是“公私合作”。这样，在西方市场经济体系比较完善的经济环境下所推行的“公私合作”项目分析方法、评估框架等，就不一定适合中国国情。比如，如何确定“公共部门比较值”，如何进行财务价值(ValueforMoney)分析，如何计算“竞争性中立调整成本”、“可转移风险承担成本”，评价“可行性缺口补助”和“可用性付费”等，如果盲目地引入我国的政府和社会资本合作项目评估体系之中，就会陷入数字游戏的泥潭，影响科学决策。
因此，我们引进PPP模式，不能光学习形式，最重要是要学习它的核心理念。这个理念不是单纯的引进民间资本，而是通过这一模式来充分发挥市场配置资源的作用，通过政府与各种类型的社会资本投资主体进行合作，来推动基础设施的建设。最根本的理念是探索在中国特色的市场经济环境下，如何发挥市场配置资源的决定性作用。
