展望2015年，工业经济增长进入“新常态”，工业节能减排压力有所缓解，工业领域应对气候变化更加积极。随着史上最严环保法的正式实施，工业领域主要污染物减排压力空前加大，结构性节能减排效果将进一步显现，节能环保产业有望继续保持快速发展势头。但工业领域节能减排和应对气候变化管理基础仍然薄弱，工业结构重化趋势仍未逆转，如何克服高耗能、高污染行业产能过剩矛盾?如何提升企业节能减排动力?基于对上述形势和问题的前瞻性分析，赛迪智库提出了严格新项目能评环评、持续推进产业结构优化、加大应对气候变化工作力度、研究制定分区域分行业的节能减排政策、加强工业节能减排管理能力建设等建议。

2014年，我国工业经济增长有所放缓，工业能源消费增速回落，单位工业增加值能耗下降较快，完成年度节能减排目标任务几无悬念。展望2015年，在工业经济增长“新常态”下，节能减排压力有所缓解，“十二五”节能减排目标有望完成。

一、对2015年形势的基本判断

(一)工业经济平稳增长，“十二五”节能减排目标有望完成

2014年前三季度，我国经济增速有所放缓，但国民经济仍运行在合理区间。1-10月，规模以上工业增加值同比增长8.4%。伴随工业经济的平稳增长，工业用电量保持增长态势。1-9月，全国工业用电量29294亿千瓦时，同比增长3.9%，增速比上年同期回落2.5个百分点，占全社会用电量的比重为71.5%，对全社会用电量增长的贡献率为72.2%，能源消耗增长仍以工业为主。

进入2015年，在工业经济增长的“新常态”下，我国工业节能减排压力有所缓解，“十二五”工业节能减排目标有望完成。首先，支持经济平稳运行的发展条件和潜力比较大，各方对我国经济增长进入“新常态”基本形成共识，工业经济平稳运行时，通常不会出现单位工业增加值能耗大幅反弹的情况。其次，“十二五”前四年工业节能目标任务的超额完成，将大幅缓解2015年工业节能减排压力。“十二五”前三年，我国单位工业增加值能耗累计下降15%左右，完成“十二五”目标任务的71%;2014年前三季度，工业电力消费弹性系数呈稳中有降的态势，单位工业增加值能耗降幅逐步扩大，说明工业能源生产力逐步提高，完成年度下降4.5%的目标任务几无悬念。第三，国家将对《大气十条》等实施情况开展考核，主要污染物排放量将在2015年继续保持下降态势。从环保部公布的2014年上半年主要污染物排放情况看，化学需氧量、氨氮、二氧化硫排放量继续保持下降态势，氮氧化物比上年同期大幅下降了约5.8%，为2015年完成减排任务奠定了较好基础。

(二)四大高载能行业用电量比重稳中有降，结构性节能减排效果进一步显现

首先，随着产业结构调整的持续推进，四大高载能行业能耗比重有望在2015年稳中有降。“十二五”前三年，化工、建材、钢铁和有色等四大高载能行业能源消费量占全社会的比重一直保持下降态势;2014年前三季度，四大行业用电量占全社会用电总量的比重为31.1%，与上年同期基本持平。其次，淘汰落后产能工作力度不减。2014年工业和信息化部先后下发了两批淘汰落后和过剩产能企业名单，并就做好2015年及“十三五”期间淘汰目标计划制订工作下发通知。尽管“十二五”淘汰落后产能目标任务有望提前完成，但国家继续推进淘汰落后产能的决心未变。第三，战略新兴产业继续保持较快增长。“十二五”以来，我国相关产业保持年均15%以上的快速增长。例如全国可再生能源发电累计装机容量突破4亿千瓦，继续保持全球可再生能源利用规模第一大国地位。通过以上分析，可以判断2015年结构性节能减排效果将进一步显现。

(三)西部地区节能减排形势依然严峻，但部分城市和园区绿色低碳转型提速

首先，西部地区节能减排现状和总体进度堪虞，2015年节能减排压力巨大。根据《各地区2014年前三季度节能目标完成情况晴雨表》，海南、青海、新疆、福建等4个地区预警等级为一级，节能形势十分严峻;陕西、宁夏等2个地区预警等级为二级，节能形势比较严峻。与“十二五”节能工作进度要求相比较，海南、青海、宁夏、新疆等4个西部省份预警等级为一级，陕西预警等级为二级。其次，西部地区仍处于工业化快速发展阶段，工业经济的快速增长必将带动能源消费和污染物排放的增加。2014年前三季度，西部地区用电量同比增长6.8%，增速比上年同期下滑3个百分点，但仍比全国平均水平高2.9个百分点，而东部、中部和东北地区的用电量增速均低于全国平均水平，2015年能源消费增长“西快东慢”的格局不会改变。第三，工业和信息化部相继启动了区域工业绿色转型发展试点和国家低碳工业园区试点，10座重工业城市和55个工业园区纳入试点范围，2015年试点工作将正式展开，必将有力地促进各城市和园区的绿色低碳转型发展。

(四)应对气候变化更加积极，工业领域碳减排力度加大

首先，一系列重要政策文件连续发布，明确了2015年应对气候变化工作的目标和任务。国务院印发了《2014-2015年节能减排低碳发展行动方案》、《2014-2015年节能减排科技专项行动方案》，批复了《国家应对气候变化规划(2014-2020年)》。其次，国家将继续对地方政府单位GDP二氧化碳排放强度指标进行考核。2014年国家首次对地方政府进行相关考核，2015年我国单位GDP二氧化碳排放量要下降3.5%以上，加强考核不可避免。第三，北京、上海、天津、深圳、广东等5个碳交易试点省市完成了首次履约，碳市场建设初见成效，预计2015年碳市场将在此基础上进一步发展。第四，刚刚发布的《中美气候变化联合声明》中，我国首次承诺2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰，必将进一步促进工业领域应对气候变化工作的推进。总体上看，工业是我国碳排放的主要领域，2015年工业低碳发展将进入加速期。

(五)史上最严环保法正式实施，工业领域污染物减排压力空前

2015年1月1日起，被称为史上最严的《中华人民共和国环境保护法》(简称“新环保法”)将正式施行，工业领域主要污染物减排力度将进一步加大。

首先，“新环保法”将“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”修改为“使经济社会发展与环境保护相协调”，彻底改变了环境保护面对经济发展的从属地位，环境保护成为我国的基本国策。其次，“新环保法”规定，改善环境质量的任务落实到了地方各级人民政府，同时也将建立责任追究制度。随着监测、规划、环评、标准、总量控制、许可证、环境诉讼、公众监督等一系列配套制度的严格落实，将逐步把环境保护工作推上常态化、法制化轨道。新环保法还大幅增加了企业违法排污的成本，引入了“按日计罚”的经济处罚措施，还可能对企业负责人直接实施拘留。第三，工业是污染物排放的重点领域，工业领域二氧化硫、氮氧化物排放量占排放总量约为90%和70%，随着环保执法逐步到位，工业领域污染物减排压力将大幅提升。

(六)节能环保产业保持高速发展，节能环保产品加快普及

首先，节能服务业发展迈上新台阶。“十二五”以来，我国节能服务业一直保持较快发展势头。2013年行业总产值从2012年1653亿元增长到2156亿元，同比增长30.4%;合同能源管理投资从2012年558亿元增长到742亿元，同比增长33.1%。2014年，我国节能服务业仍然保持了较快发展势头，2015年节能服务业将继续保持较快增长，以节能服务为核心的配套产业链将加快形成。其次，环保服务业发展进入新阶段。“十二五”以来我国环保服务业的年均增速达到30%以上，2013年环保服务业总产值约为3300亿元，预计2014年将超过4000亿元。随着《大气十条》等政策措施的落实，人们对环保服务业发展的预期更是大幅提升。第三，综合利用产业加速发展。根据《中国资源综合利用年度报告(2014)》，我国目前资源综合利用年产值达1.3万亿元，每年工业固废综合利用量达20.59亿吨，主要再生资源回收量达1.6亿吨，回收总值4817亿元，未来一段时期我国综合利用产业仍将保持较快发展态势。

二、需要关注的几个问题

(一)工业结构重化导致能源消费总量难控制

2015年，重工业发展速度仍可能快于轻工业，工业结构重化将导致工业能源消费占比保持高位，工业领域能源消费总量控制难度加大。从主要重工业行业发展情况看，2014年1-10月，化工、建材、钢铁、有色等行业增加值同比增长分别为10.5%、9.6%、6.0%和12.7%，除钢铁外均快于工业7.7%的增速。四大行业用电量占工业用电总量的43%，行业的快速发展必然带动工业能源消耗总量的持续增加。从用电情况看，2014年1-9月，全国轻、重工业用电量分别为4933和24361亿千瓦时，同比分别增长3.8%和3.9%，增速分别比上年同期回落2.9个和2.4个百分点，但重工业用电量增速仍然高于轻工业，继续保持2013年以来重工业用电量增速总体上快于轻工业的态势。

(二)产能过剩将不断降低企业节能减排动力

部分工业行业产能过剩现象依然严重，将在2015年继续抑制相关行业企业节能减排的内生动力。国际金融危机以来，国际市场需求持续低迷，国内经济发展进入新常态，需求增速趋缓，我国传统制造业产能普遍过剩，特别是钢铁、建材、有色等行业尤为突出，产能利用率仅为70%左右，导致行业利润和产品价格大幅下滑。尤其2014年以来，钢材、有色金属价格持续下滑，螺纹钢跌到每吨3000元以下，一斤钢材不如一斤白菜的价格。利润不足导致企业投资意愿不高，从统计局发布情况看，建材、钢铁、有色等行业2013年的平均研发投入强度为0.63%，低于工业0.8%的平均水平。由此可以推断，产能过剩对企业节能减排的投入意愿和能力都将产生较大抑制力。

(三)工业节能减排管理基础依然薄弱

首先，能源计量的指标体系不健全，全国能源计量的一致性无法保证，对企业节能减排情况无法实施全面的监察。企业能源计量装置配备不健全、缺少专业能源统计人员、采用自主填报统计数据等，导致能耗统计数据地方与国家不衔接。工业行业和企业能源消费的计量、统计数据不足，工业产品单耗等信息难收集，尚未实现工业节能的在线监测，工业用能管理和节能减排政策制定缺乏实时可靠的数据支撑。其次，我国已发布了粗钢、焦炭、水泥、铜冶炼、轮胎、化工产品等50多个国家强制性单位产品能源消耗限额标准，以及30个工业行业的清洁生产评价指标体系，但是这些标准中的部分指标要求已经过时，亟待修订和完善。此外，目前工业用水、用地指标要求仍然处于缺失状态。

(四)工业领域应对气候变化工作有待加强

工业是我国应对气候变化的主要领域，相关工作需要统筹规划。近年来，我国经济逐步从高速、高碳排放的经济增长常态进入到中高速的经济增长“新常态”，工业增长放缓带来了从高碳增长模式向低碳增长模式转变的重要机遇。但是，当前工业领域缺乏“新常态”下应对气候变化的总体谋划。同时，工业领域应对气候变化的基础能力薄弱：一是当前工业企业温室气体排放统计核算体系无法满足管理需要，二是市场机制在工业应对气候变化中的作用还没有得到充分发挥，三是工业企业碳资产管理水平不高。

三、应采取的对策建议

(一)严格新项目能评环评，降低重化工业比重

一是加大服务业和战略性新兴产业相关政策措施落实力度，力争2015年服务业和战略性新兴产业增加值占GDP的比重分别达到47%和8%左右。二是严格投资项目的节能评估审查和环境影响评价，提高项目的节能环保准入门槛，新上项目的能效、环保指标应达到国内同行业、同规模领先水平。三是加快修订“两高”产品能耗限额标准，提高标准的限定值及准入值，尤其是加快粗钢、焦炭等高耗能产品标准的修订工作。四是继续严格控制“两高”产品出口，完善加工贸易禁止类和限制类目录，禁止高耗能、高排放和资源类产品加工贸易。

(二)化解产能过剩矛盾，持续推进产业结构优化

一是按照国务院《2014-2015年节能减排低碳发展行动方案》有关要求，继续加大淘汰落后产能力度，在提前一年完成钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等重点行业“十二五”淘汰落后产能任务的基础上，2015年底前再淘汰落后炼铁产能1500万吨、炼钢1500万吨、水泥1亿吨、平板玻璃2000万重量箱。二是按照《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》要求，以钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等行业为化解产能严重过剩矛盾的主要对象，严格项目管理，依法依规全面清理违规在建和建成项目。三是尽快研究制订工业行业的用水、用地准入要求，促进结构性节能减排。

(三)加大工业领域应对气候变化的工作力度

一是加强工业应对气候变化组织机构建设，与工业在应对气候变化中的重要地位相适应。二是加强工业领域应对气候变化的政策研究和制订，及早部署、统筹规划，研究提出“十三五”期间、以致到2030年应对气候变化的路线图。三是加强工业领域应对气候变化的基础能力建设，以国家低碳工业园区试点为抓手，加快工业低碳转型发展。四是加强工业企业碳资产管理能力建设，开展碳资产管理培训，提高企业在碳资产的开发、盘查、交易、融资、财务分析等方面的能力。

(四)研究制定分区域分行业的节能减排政策

一是充分考虑不同行业的发展情况，在节能减排技术设备推广改造、能源消耗和主要污染物排放总量控制等方面，研究制定不同行业节能减排差异化政策;二是充分考虑东部、中部与西部的地区差异，在淘汰落后产能、新上项目能评环评以及节能减排技改资金安排等方面，研究制定区域工业节能减排差异化政策;三是充分考虑大企业与中小企业的差异，在节能减排服务、绿色采购、绿色信贷等方面研究制定企业节能减排差异化政策。

(五)加强工业节能减排管理基础体系建设

一是用信息化手段完善节能减排管理体系，继续推动工业用能设备IP化，建立工业能耗在线监测平台，完善能源计量和标准体系，实施企业数字能源分级管理。二是扩大终端用能产品标准制(修)定的范围，推动工业设备、家用电器、照明器具、商用设备、交通运输工具、电子信息通讯产品节能减排标准制(修)订，促进终端用能产品能源利用效率水平的提高。三是按照《清洁生产评价指标体系制(修)订计划》要求，尽快启动第一批工业行业清洁生产评价指标体系的制修订工作。