科学有序发展太阳能发电是实现我国能源和电力可持续发展的战略选择，也是推进生态文明建设的客观要求。光伏发电具有优质能源劣质电的属性，而光热发电则具有优质能源优质电属性。要从经济社会、能源革命和电力系统角度，切实贯彻落实《可再生能源法》，健全完善太阳能发电科学发展新机制，加快解决技术、经济和管理问题，着力提高发展质量。

加快体制机制管理创新

提高光电发展质量是一项系统工程，需要贯彻落实好中发[2015]9号文，加快体制机制创新，走集约型发展之路。

立足系统优化统筹，强化光电战略和综合规划刚性管理

光电是新能源、可再生能源和非化石能源发电的重要组成部分，也是电力工业的重要组成部分，还是能源工业的重要组成部分。

一是要站在国家能源发展战略的高度，立足于电力系统整体，包括用电需求、各类电源和电网各环节，来进行系统优化统筹，研究制定光电发展战略，确定战略目标和实现途径、技术路线图。

二是从国家能源发展战略的高度，不仅要立足电力系统整体，还要紧密结合国家财政补贴能力和全社会电价承受能力，来进行系统优化统筹，研究制定光电综合规划。真正做到“规模适度、一挂双适”(即发展规模要与国家财政补贴能力直接挂钩、与全社会电价水平可承受能力和电力系统消纳能力相适应)，“两个结合、两个优先”(即坚持集中开发与分散利用相结合、近中期优先发展分布式光电，坚持发展光伏发电与光热发电相结合、条件具备地区优先发展光热发电)，“集中有序、两个落实”(即光电基地集中式开发必须做到稳妥有序，落实好消纳市场、做到光伏电站得到有效消纳，落实好配套电网项目规划和核准、做到先核准配套电网工程再核准太阳能电站)，“市场配置、一升一降”(即推行项目公开市场招标确定投资主体和补贴额度，提升核心技术自主水平，加快降低光电成本、提高其市场竞争力)。

三是要深化细化规划综合平衡，实现中央和地方、光电与其他电源、光电与电网、光电与消纳市场、光电与产业链发展等相关规划的统筹协调，做到光电财政补贴无缺口、可再生能源电价附加上涨全社会能承受、电力系统总成本或全社会电价水平可承受。四是光电综合规划与项目核准直接挂钩。政府主管部门依据综合规划来核准项目、财政补贴项目。五是建立健全光电综合规划年度滚动调整制度。发展规模和具体项目的滚动调整，要与电力市场消纳、配套电网工程、国家财政补贴额度和可再生能源电价附加调整直接联动、逐年平衡。

正确处理好政府和市场关系，充分发挥市场在配置光电项目和财政补贴资源中的决定性作用

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律。按照中发[2015]9号文要求和国家统一部署，在强化国家统一电力规划下，稳妥有序探索改革电力项目核准制，实行通过公开市场招标择优确定投资主体制度，实现市场在电力资源配置中的决定性作用。

除国家统一规划内自主投资的分布式光电外，凡是在省内市场自行消纳的光电项目，由该省能源主管部门根据国家光电综合规划和国务院能源主管部门下达的年度指导规模计划项目，具体牵头组织公开市场招标，来择优选择投资主体，并承担相关责任，不再进行项目核准;省内市场不能消纳的光电项目，则由国务院能源主管部门牵头组织公开市场招标，择优选择投资主体，并相应承担诸如电力市场消纳、财政补贴等相关责任。

通过公开市场招标择优选择投资主体的同时，也通过市场招标确定具体项目的度电补贴额度，在合同规定年限内按照此标准进行财政补贴;超过国家确定的度电补贴标准的，按照国家补贴标准执行。招标技术条件中，要加大先进技术权重，明确并逐步提高最低技术标准，对达到“领跑者”先进技术产品指标的，给予相应加分激励。

健全完善光电激励约束政策

在较长时期内，光电需要国家财政补贴激励扶持才能生存和发展，需要紧密结合发展战略和国情、电情，不断创新完善配套政策措施，既要激励促进光电有序发展，也要约束制约光电无序发展。

一是推行全国统一分(资源)区分类(型)光电固定度电补贴制度。从国家层面看，不论在哪个省区市发展光电，都是替代煤电，其减少煤炭消耗和污染排放的效果都是一样的，理应享受同样的度电补贴，同时兼顾全国各地区太阳能资源条件不同和光电形态类型不一(主要是指集中式与分布式、光伏发电与光热发电)的具体实际，参照发改价格[2013]1638号文确定的三类太阳能资源区，对光伏电站、分布式光伏发电、光热电站和分布式光热发电分别实行按照全电量固定度电补贴政策。

对光伏电站和光热电站，其标杆上网电价为国家分区分类固定度电补贴标准加上当地燃煤机组标杆上网电价(含脱硫等环保电价)。鼓励各省区市对分布式光电出台地方补贴政策，分布式光电标杆上网电价为国家分区分类固定度电补贴标准加上当地分类补贴标准再加上当地燃煤机组标杆上网电价(含脱硫等环保电价)。

二是建立国家分区分类固定度电补贴标准调整机制。结合产业发展成熟度、技术进步、建设成本等因素，特别是结合国家光电发展战略和综合规划，年度滚动调整国家分区分类固定度电补贴标准，并建立年度发布机制。当前，要加快出台国家光热发电固定度电补贴标准，结合补贴政策创新，加快下调光伏电站标杆上网电价水平，分布式光伏发电补贴标准可暂时维持不变。

三是建立国家财政补贴额度年度发布机制。国务院财政主管部门应在年度末或下年度初定期滚动发布全国本年度可再生能源电价附加收缴预计总额及下年度计划安排、本年度光电补贴预计总额及下年度补贴计划安排，增加光电补贴透明度，引导国内光电投资布局，促进光电产业企业技术创新。

四是明确电网企业公开无歧视服务成本回收渠道。按照中发[2015]9号文要求，对电网企业为光电增加的接入系统工程以及因接入引起的公共电网改造、运行监测、计量装置等投入要明确足额纳入电网企业有效资产;对政府规定免收分布式光伏发电系统备用容量费和相关服务费用部分，要通过计入交叉补贴项通过输配电价得到补偿;电网企业为分布式光电提供的专项服务所发生的人力等成本计入电网企业准许成本予以补偿。

五是光电要与其他电源同等承担电力系统调峰、调频等辅助服务责任。光电运行需要电力系统提供调峰、调频、调压和备用等辅助服务，目前主要由煤电等传统电源承担，在没有建立辅助服务分担机制的条件下，只能依靠行政命令强制调度煤电等传统电源深度调峰，相应增加成本。按照中发[2015]9号文要求，光电应该与其他电源同等承担电力系统辅助服务责任，享受辅助服务时要支付辅助服务费用，提供辅助服务时收取辅助服务费。

加快推进自主知识技术创新和产业结构调整

光电作为技术密集型行业，必须加强基础性研究能力和技术创新能力的培养，培育国际一流太阳能制造研发企业。

一是国家应加大对基础性研究和自主技术研发的投入，制定有利于支持基础性研究和自主技术研发的长效保障机制，高度重视知识产权的保护。加快建立国家级光电实验室、公共试验平台等支撑体系。

二是创新人才培养机制。将人才培养作为未来光电产业发展的首要任务，着力培养具有战略思维和战略眼光的决策性技术人才，以及专门的高端技术研发人才，包括国家层面的总体技术研发带头人、企业层面的具备自主研发能力的中坚技术力量，为我国光电产业的健康、自主发展提供人力支撑。

三是激励促进企业自主创新。要贯彻落实国家能源局、工业和信息化部、国家认监委联合下发的《关于促进先进光伏技术产品应用和产业升级的意见》(以下简称国能新能[2015]194号)要求，逐步建立光伏产品市场准入标准的循环递进机制，加速光伏发电技术进步和产业升级。根据不同发展阶段的光伏技术和产品，采取差别化的市场准入标准，支持先进技术产品扩大市场，加速淘汰技术落后产品，规范光伏发电技术和质量监督管理。

发挥财政资金和政府采购支持光伏发电技术进步的作用。国家支持的解决无电人口用电、偏远地区缺电问题和光伏扶贫等公益性项目、国家援外项目、政府能源主管部门组织实施的各类光伏发电应用示范项目、各级地方政府使用财政资金支持的光伏发电项目，以及在各级政府机构建筑设施上安装的光伏发电项目，优先采用“领跑者”先进技术产品。

四是加快产业结构调整，培育国际一流太阳能制造研发企业。利用国内光电规模适度的“市场倒逼”机制，在做好光电综合规划的前提下，实行光电项目集中规模招投标制，扩大创新能力强、资源消耗少、生产成本低的大型制造企业的市场份额，促进创新发展，鼓励企业兼并重组，加快关停淘汰落后产能。培育发展一批自主创新能力强的小微光电技术研发企业，鼓励和推进产业骨干大型企业与小微技术研发企业的强强联合和资源的有效整合。

规范产业发展秩序，建立重大责任追究制度

一是调整完善现有法律法规。加快制定实施《可再生能源法》配套法规，做好法规间的统筹协调工作。配套法规应对我国太阳能等可再生能源发展提出明确的、具有强制性的目标要求，提出明确的责任人和相应的处罚规定，针对保障性全额收购政策制定科学的、具有可操作性的实施细则等。

二是推进标准化体系建设。建立健全光电装备标准体系，完善光电及相关电网技术标准体系。制定完善适合不同气候区及建筑类型的建筑光伏应用标准体系，在城市规划、建筑设计和旧建筑改造中统筹考虑光伏发电应用。

三是加强产品检测认证。加强光电产品检测认证能力建设，逐步提高产品认证标准，提高光电行业国际标准制定和国际互认能力。光电组件生产企业应具备组件及其使用材料的产品试验、例行检验所必须的检测能力。企业生产的关键产品必须通过第三方检测认证，并由第三方检测认证机构公布检测认证结果。凡未通过检测认证的产品不准进入市场。

四是加强工程产品质量管理。光电项目采用的关键产品，须通过国家认监委批准的认证机构认证且与认证送检产品保持一致。光电开发投资企业应建立关键设备的技术及质量管理制度，在产品招标采购、到货验收、竣工验收环节，对产品技术指标提出明确的要求。

五是加强全过程监管。各地能源监管机构要从项目设计、设备质量、安装施工、电网接入、并网运行、电费结算和补贴发放等方面建立全过程监管，加大争议协调解决力度，将有关监管情况定期向全社会公布，引入全社会监督。

按照国能新能[2015]194号文要求，政府相关部门应定期组织有关单位对太阳能市场产品开展技术质量检查，重点检查产品关键技术性能和产品质量，完善技术质量管理政策，检查结果向社会公布，对产品未达到市场准入标准的制造企业予以公告。对国家组织实施的“领跑者”计划项目，委托第三方检测认证机构进行全过程技术监测评价，在工程竣工验收时重点检查是否达到承诺的指标，在工程投产一年后进行后评估并公布评估结果。

六是建立重大责任追究制度。如对严重“弃光”问题，应该从光电专项规划、消纳市场落实、年度指导规模计划、发电项目核准、配套电网工程核准及建设、电源调峰能力以及设备质量等各环节，进行依法依规追责，并对社会公开，接受社会监督。