目前，国内外研究机构对生态补偿尚未有统一的定义。综合国内外学者的研究并结合我国的实际情况，生态补偿指的是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。更详细地说，生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。新《环境保护法》第31条规定“国家建立、健全生态保护补偿制度”，提出“国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”因此，我国建立、健全生态保护制度的政策方向侧重于对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励。

近几年，垃圾焚烧项目由于“邻避主义”而引发的社会群体性事件频频发生，并形成了广泛的社会关注。在客观上，“邻避主义”现象直接推动了政府和有关机构加快对垃圾焚烧生态补偿的思考和研究。邻避现象指的是当政府推行某些对社会整体而言必要的公共建设时，政策的目标地区居民却强烈反对在当地兴建。这一现象展现出特定的大众自我矛盾的态度：原则上赞成政府施政的目标，但该目标的预定地不能与我家“后院”毗邻。随着老百姓环保意识的觉醒，各地城市越来越多的人开始参与到污染性公共项目决策中来，用各种手段维护自己的权益，而垃圾焚烧生态补偿也成为许多人最重要的诉求点之一。

存在问题

目前的垃圾焚烧生态补偿机制没有全面反映各方利益关系，经济调节的覆盖范围不全面。垃圾焚烧生态补偿涉及五种利益关系，分别是上下级政府之间的利益关系、政府与老百姓的利益关系、政府与企业之间的利益关系、企业与老百姓的利益关系、垃圾焚烧项目周边老百姓与其他城区老百姓的利益关系。在实践中，垃圾焚烧生态补偿名义上侧重于调节政府与项目周边老百姓的利益关系，而事实上项目所在地政府往往把维护自身利益与维护老百姓的利益捆绑一起，并且更关心自身的利益问题，忽视其他三种利益关系的存在。目前垃圾焚烧生态补偿机制没有完全体现“谁受益，谁付费”的原则，没有完全反映人与人之间的利益关系。

垃圾焚烧生态补偿的操作性难度大。首先是补偿范围的界限难以确定。焚烧项目所在地区的居民或多或少地受到影响，受损范围及受损程度却难以评定，导致补偿金的发放金额和适配标准难以达到公平。一些城市试图完全通过经济手段来化解矛盾，但在实践中，却无法实施。补偿1千米范围内居民，1千米范围外的居民不同意，补偿两千米范围内居民，两千米外的居民不同意。其次是补偿的标准难以确定。如果按照受损补偿的性质，就没有老百姓愿意接受低廉的价格，因为人的生命是无价的，没有愿意拿自己的身体健康来换钱。如果按照受益补偿的性质，也无法区别出老百姓对焚烧项目的贡献值大小。再次，协调平衡各种利益关系比较难。政府作为公共产品的提供者，它除了追求公共利益外，也谋求自身的组织机构的生存和发展的利益。大部分老百姓是受益者，又是“沉默的大多数”，政府要落实这部分老百姓的责任和义务比较难。最后，补偿资金的发放比较难。比如广州每年高达1.7亿元的垃圾处理生态补偿费如何利用，成为社会各界关注的焦点。有人担心这些补偿费经政府“转手”之后，真正落到居民身上的可能大大减少。

把垃圾焚烧生态补偿等同于维稳补偿，忽视了生态补偿保护环境的应有之义。不可否认，推行垃圾焚烧生态补偿的一个主要目的就是安抚项目周边老百姓，打破“邻避主义”。但也并不意味着垃圾焚烧生态补偿等同于维稳补偿。生态补偿还有另外一个根本目的，就是保护环境。一方面，目前的垃圾焚烧生态补偿机制对企业的要求比较缺失。虽然垃圾焚烧生态补偿不是建立在污染基础的经济补偿，但是垃圾焚烧厂确实存在着排污行为，即使没有对环境及周边老百姓造成明显影响，也可能对环境带来轻微的影响，垃圾焚烧生态补偿机制应当重点督促企业落实环保责任，切实体现“谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”原则。另一方面，目前的垃圾焚烧生态补偿机制对受益的大多数人缺少要求。生活垃圾产生于每一个人，参与垃圾分类和减量是每一个人的社会责任和基本义务。如果补偿机制没有将“谁污染、谁补偿”的责任落实到每一个人身上，就无法真正解决固废治理问题。

对策建议

明确补偿主体和受益主体，落实权责利对等原则。针对目前垃圾焚烧生态补偿存在的一些权责利不对称的问题，比如市政府和项目所在地的区政府统包统揽垃圾处置责任，而其他城区的政府存在垃圾处置责任缺位的问题;政府过度的承担垃圾处置责任，而大多数人却不参与垃圾分类减量，垃圾产生量持续增长;出于垃圾焚烧项目的公益性，焚烧企业本是补偿主体，却不用直面补偿责任。对此，建立垃圾焚烧生态补偿机制，首先应当明确主体责任，确定生态补偿的补偿主体和受益主体。特别是充分考虑补偿主体和受益主体存在“相对性”的关系，按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则，其中市政府和项目所在地的区政府及属地街道、焚烧企业、其他城区的大多数老百姓既是补偿主体，在特定情形下，又是收益主体。项目周边的少数老百姓始终是收益主体。在明确补偿主体和受益主体的基础上，着重构建生态补偿的权责利关系。

《环保法》提出的建立生态补偿制度包括流域类水的生态补偿，大气的生态补偿，上级对下级的生态补偿，同级政府之间的生态补偿，这表明国家从法律层面规定了良好的生态环境质量不再是“免费的午餐”。所以，有关决策者研究制定垃圾焚烧生态补偿机制，应当深入考虑补偿主体和受益主体多元化的问题，全面反映相关方的利益关系，切实发挥好补偿机制的经济调节作用。

改革垃圾收费制度，建立垃圾焚烧生态补偿基金。目前国内一些城市对垃圾处置收费主要是与小区及楼道保洁、化粪池疏通、垃圾清运等一并进行，是一种“定额”的有偿服务收费的性质。这种收费制度存在着收费标准偏低、收缴率低、收费成本高等问题，其弊病的实质就是政府大包大揽社会公共事务，老百姓参与性不足，社会管理没有转向社会治理。建立、健全垃圾焚烧生态补偿机制，就必须加大资金投入，资金的来源方式应当从财政资金全部包揽转变为政府与老百姓分担，分担比例根据城市经济发展水平确定，但政府承担的比例不宜过高，否则老百姓的参与性就会下降。同时，要改变由一级政府包揽垃圾处置责任的问题，转变为上级政府、项目所在政府和垃圾输出地政府共同担当的垃圾处置管理体制。通过垃圾收费制度的改革，建立生态补偿资金的稳定供给制度。同时，市级政府要进一步发挥统筹管理的作用，建立垃圾焚烧生态补偿基金，综合运用政策、经济、法律、技术等措施，充分利用好生态补偿机制这项经济政策工具，完善资金使用和监督管理制度，确保补偿金取之于民、用之于民。

坚持垃圾焚烧生态补偿受益补偿的性质，逐步形成多元化的补偿方式。必须强调垃圾焚烧生态补偿不是建立在污染环境前提下的经济补偿，否则垃圾焚烧生态补偿失去理论支撑。对此，应当加强宣传引导，广泛开展科普宣传，使社会公众能够科学、理性地了解垃圾焚烧这个事物，营造良好的社会舆论环境。同时，坚持垃圾焚烧项目的高标准建设、高强度投入、高效能管理、高标准监管，打造“透明”工厂，毫不动摇的坚持“近似零排放”目标，确保污染排放控制经得起社会的检验。生态补偿是老百姓心里渴望补偿的期望值，仅仅依靠货币是难以满足补偿诉求，应当推进多元生态补偿方式。建立政府统筹、多层次、多渠道的生态补偿机制，充分发挥政府与市场的双重作用，积极探索使用市场手段补偿的可行方法。要充分应用经济手段和法律手段，探索多元化生态补偿方式。国外一些城市采取搬迁、修路、绿化、就业、社保和教育、文化资源配套等补偿措施，来解决此类“邻避主义”，并已证实行之有效。台湾的回馈金制度对解决垃圾焚烧厂邻避效应的问题值得借鉴。回馈金主要用于垃圾焚烧厂周围环境卫生或环境美化，提升周围居民生活环境质量或教育文化水平，改善医疗保健，加强环境监测等。