“关于将生物质能纳入生态产品价值实现改革范畴的建议”

2021年2月19日下午，中央全面深化改革委员会召开中央全面深化改革委员会第十八次会议，会议审议通过了《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》(以下简称“生态产品价值实现意见”)等系列改革意见和工作报告。会议强调，要围绕推动全面绿色转型深化改革，深入推进生态文明体制改革，健全自然资源资产产权制度和法律法规，完善资源价格形成机制，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，统筹制定2030年前碳排放达峰行动方案，使发展建立在高效利用资源、严格保护生态环境、有效控制温室气体排放的基础上，推动我国绿色发展迈上新台阶。就生态产品价值实现意见，会议强调，建立生态产品价值实现机制，关键是要构建绿水青山转化为金山银山的政策制度体系，坚持保护优先、合理利用，彻底摒弃以牺牲生态环境换取一时一地经济增长的做法，建立生态环境保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿的利益导向机制，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径，推进生态产业化和产业生态化

建立健全生态产品价值实现意见的顶层设计，是继“30碳达峰 60碳中和”目标之后，我国生物质能产业又迎来的第二个发展“窗口期”。中国产业发展促进会生物质能产业分会强烈建议，在生态产品价值实现工作实施过程中，恳请有关部门将生物质能纳入“建立健全生态产品价值实现机制”改革范畴。

一、发展生物质能定位

我国发展生物质能首先是为了解决我国城乡各类有机弃物无害化、减量化处理问题，其次才是资源化和能源化利用。生物质能的环境、民生、零碳等社会价值，要远大于其能源价值。未来中国生物质能产业发展，将会走一条“农业-环境-能源-农业”绿色低碳、自然循环、可持续和高质量发展之路。

二、我国生物质资源潜力

当前，我国城乡每年产生各类有机废弃物(含农林剩余物、生活垃圾、生活污泥、畜禽粪污、果蔬剩余物和工业有机废渣废液等)大约在63亿吨左右，折合标煤约8亿吨。其中，林业剩余物1.6亿吨，农业剩余物9.8亿吨，生活垃圾5亿吨，生活污泥8000万吨，畜禽粪污38亿吨，工业有机废渣废液8亿吨。当前有机废弃物能源化利用率不足5%。未来，若我国有机废弃物能源化利用率提高到50%，每年则可增加100亿吉焦热能(若折合为取暖面积约200亿平米)、1.2万亿千瓦时电能、660亿方生物天然气和6000万吨高品质有机肥。每年可替代4亿吨标煤、1200万吨化肥。年减排二氧化碳10亿吨、二氧化硫960万吨、氮氧化物300万吨。同时，生物质能产业可拉动县域社会投资3.6万亿元，解决240万劳动力就业问题。

三、发展生物质能重大意义

发展生物质能事关我国环境安全、能源安全和粮食安全。随着当前这个“小产业”的规模不断发展，未来“巨人”将有力促进农村生产生活方式的转变。县域绿色低碳循环可持续发展新业态，将大力推动我国新型城镇化、乡村振兴战略和碳中和目标尽早实现。

持续改善城乡人居环境，保障国家环境安全。随着人民生活水平的不断提高，广大人民群众对生活居住环境要求越来越高，优美的生态环境已成为城乡居民安居乐业的最基本要求。对生产生活中产生的各类废弃物进行无害化、减量化处理和资源化利用，从源头根治废弃物“五乱”(乱堆、乱扔、乱排、乱烧、乱埋)，已经成为我国生态文明建设的刚性需求和基本着力点，也是各级政府向当地广大民众提供的基本公共服务之一。增加县域清洁能源供应，保障国家能源安全。

从“十三五”治理雾霾、防治大气污染经验来看，最难的环节是散煤替代。中国每年7.5亿吨散煤消费量中，约2亿多吨集中在农村地区。从现有各类替代散煤(生活和冬季取暖)手段的经济性来看，生物质能取暖成本是最接近燃煤的，在生物质富集地区，生物质能取暖成本甚至低于用煤成本。同时，农村地区还可就地取材，利用秸秆、畜禽粪污和有机生活垃圾，以产业化项目为依托，通过厌氧发酵生产沼气及生物天然气，解决农村生产生活中气源不足和用气成本高昂问题。以山东省阳信县农村四口之家，120平米砖混结构平房，冬季4个月取暖期为例，不含取暖设施建设成本和政府补贴费用，仅计算燃料成本：用散煤(约4500大卡)1.5吨、成本约1300元;用天然气1800方，约4680元;用电1.2万度，约6000元;用生物质成型燃料1.6吨，约1500元。

治理农村面源污染，保障国家粮食安全。我国耕地由于长期过量使用化肥、农药和未经无害化处理的生活垃圾、畜禽粪污，造成了地下水体污染，土壤严重板结，有机质大量减少和粮食质量下降。以东北黑土地为例：解放初期，黑龙江黑土地黑土平均深度100厘米，有机质含量8%，经过近几十年的过量施用化肥农药，目前黑土深度只有30-40厘米，有机质含量2%，相对于黑土厚度减少了60厘米，有机质减少了6个百分点。土壤面源污染若不加以防治，将会对我国粮食安全、食品安全和现代农业发展构成严重威胁，还会造成大量的温室气体排放到大气当中。而有机废弃物(秸秆、畜禽粪污、厨余果蔬垃圾等)厌氧发酵后的沼渣、沼液是天然优质有机肥，沼渣沼液返田后，将增加土地养分，有效改善土壤结构，增强土壤的固水、固氮、固碳能力。助力乡村振兴战略实施，促进新型城镇化建设。

“三农”问题一直是全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路，关键还是要促进农村地区产业兴旺，生态宜居，农民收入稳步提高。对海量农林剩余物、畜禽粪污、有机生活垃圾进行无害化、减量化和资源化利用，不仅使废物变废为宝，解决了农村环境、清洁用能和农民收入问题，而且可改变农村居民生产生活方式，形成新时代农村绿色低碳循环可持续发展模式，促进社会主义新农村和新型城镇化建设，为实现我国农业现代化不断注入绿色动能。促进碳中和目标率先在县域实现。

由于我国城乡二元经济结构长期存在且发展不平衡，城市人均综合用能强度是农村居民的3倍。城市基础设施、生产生活配套设施相比农村更趋于成熟和完善。在实现碳中和难度上，农村要远小于城市。生物质能的可再生、零碳属性和沼渣沼液改良土壤后的固碳优势(据有关文献，完全施用有机肥的耕地，其固碳能力可达0.586吨/亩/年。若土壤有机质提高一个百分点，每亩地相当于从大气中净吸收17吨二氧化碳)，将使县域率先进入碳中和时代。

四、问题与挑战

生物质能现有发展模式难以为继。近十五年，我国生物质能发展主要以发电利用为主，非电利用为辅。以发电为主的生物质能利用方式，需要国家每年给予一定电价补贴支持，且短期内补贴无法大幅退坡。加上可再生能源电价补贴缺口越来越大，补贴拖欠已成为常态。当前，可再生能源发展基金累计拖欠生物质发电行业补贴达470亿元。另外，单纯生物质发电利用方式由于受到能源利用效率、电能附加值、可再生能源电价退坡和电力市场交易等诸多因素限制，以发售电为主要盈利模式的发展方式，在新时期经济高质量发展的大形势下面临巨大挑战，“十四五”亟需探索生物质能新的发展模式。

生物质能的环境、社会价值没有得到充分体现。我国发展生物质能主要是为了解决各类城乡有机废物的无害化、减量化和能源化利用问题。同时，也是为了给农林剩余物资源化利用找条出路，通过变废为宝，适当增加农村居民收入。除了生物质发电，国家在电价中给予了一定补贴支持(对于生活垃圾，根据垃圾处理量，地方政府支付一定的垃圾处理费)，在生物质能非电利用领域，无论在前端(废弃物处理端)，还是在后端(资源化利用端)，没有建立生物质能社会价值(环境、民生、扶贫和公共服务)普遍补偿机制。这也是导致生物质能非电利用没有形成规模，发展速度严重滞后的一个重要因素。

认识不到位。受传统生物质能(土灶台燃烧薪柴)“脏乱差”影响，整个社会，特别是各级政府对发展生物质能重要性认识不足，甚至个别地方认为生物质燃料是仅次于散煤的高污染燃料，采取限制政策。如：一线城市均把生物质成型燃料认定为高污染燃料，在所属行政区域内禁止使用。生物质清洁供热至今不能享受“煤改电”、“煤改气”支持政策。之前广东一些地方对合法合规生物质清洁供热项目搞“一刀切”关停。

国家重视不够，缺乏顶层设计。相比较风光等可再生能源，生物质能管理职能过于分散，农业、林草、发改、能源、住建、环境、财政等部委均有相关职能，是典型的“九龙治水”。这就带来政出多门，部委间相互掣肘现象时有发生，政策执行效率低下，不能形成有效合力，在一定程度上影响了产业的发展。如何在更高层级对生物质能发展进行顶层设计和统筹协调，已成为“十四五”生物质能产业能否实现跨越式发展的关键所在。例如：部分省份环保部门对生物质热电联产项目和生物质清洁供热项目执行不合理的燃煤超低排放标准，使项目盈利水平大幅下滑，极大影响了能源主管部门对生物质能源的推广利用。

五、建议

1、建议有关部门将生物质能纳入“建立健全生态产品价值实现机制”改革范畴。

2、产业政策需处理好生物质能的社会价值与商品价值之间的关系。“十四五、十五五”在生物质能产业政策完善过程中，需要充分体现生物质能的环保、民生和公共服务等社会价值，这是生物质政策框架的核心和灵魂。

3、将“污染者付费，处理者收益”环境治理理念融入到生物质能产业支持政策中来。在有机废弃物无害化、减量化处理环节，向处理者支付废弃物处理费，以充分体现生物质能的环境和社会价值。对于农业面源污染治理费用，统一纳入当地政府一般公共预算支出。中西部边远贫困地区，地方财政支出确实有困难的，可由中央财政转移支付。

4、在有机废弃物资源化利用环节，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。资源化利用项目只要符合当地环保和产业发展政策，生态产品供需关系和价格由市场决定。

5、各级政府建立良好的营商环境，破除政策和市场壁垒，保证有机废弃物资源化利用后的生态产品(热、电、冷、气、有机肥等)能够被市场平等消纳。