伴随可再生能源快速发展和大规模并网，电力系统形态正在发生深刻变化，电力发展呈现新格局、面临新常态。去冬以来，特别是今年9月份部分省份电力供应出现时段性紧张，是偶然中的必然。电力保供时段电力市场能否发挥作用，引发社会各界对“市场在资源配置决定性作用”的思考，电力保供时段管电部门如何发挥作用，引发社会各界对有为政府行为边界的思辨。中国电力运行新常态下资源配置方式亟待对答。
电力运行发展迎来新格局、面临新常态
2015年中央下发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，对电力工业的发展改革做出全面部署。六年来国情世情深刻变化，我们面临百年不遇之大变局；电源结构、电网结构发生新的变化；经济社会和美好生活对电力提出新的需求。2021年3月中央财经委员会第九次会议研究实现碳达峰、碳中和的基本思路和主要举措时，习近平总书记强调要构建清洁低碳安全高效的能源体系，控制化石能源总量，着力提高利用效能，实施可再生能源替代行动，深化电力体制改革，构建以新能源为主体的新型电力系统。
2021年9月中央印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念 做好碳达峰碳中和工作的意见》，提出2025、2030和2060年的非化石能源消费比重目标分别为20%、25%、80%以上，意味着我国能源系统必将从以传统火力发电为主的电力系统发展为以新能源发电为主体的新型电力系统。《2030年前碳达峰行动方案》中对各种发电类型的定位进行了明确: 严格控制新增煤电项目，大力发展新能源，因地制宜开发水电，积极安全有序发展核电，促进抽水蓄能发展，加快新型储能示范推广应用。
与电力运行新格局相对应，由于新能源本身的特性，给电力系统带来诸多新挑战。与常规电源相比，新能源发电单机容量小、数量多、布点分散，呈现“大装机、小电量”的特点，而且新能源出力具有显著的间歇性、波动性、随机性特征。随着新能源大规模开发、高比例并网，并逐步成为电力供应的主体，电力系统“双高双峰”问题日益凸显，转动惯量不足，调频、调压能力下降，系统电力电量平衡、安全稳定控制等面临前所未有的挑战。
在负荷侧，用电的不确定性也在逐渐增强。近年来第三产业和城乡居民生活用电量占比不断提升，据中电联统计，2021年1-10月第三产业和城乡居民生活用电量占比分别为17.4%和14.6%，第三产业用电量同比增长20%，城乡居民生活用电量同比增长7.4%，电力需求结构的变化使得用电负荷对气温变化更加敏感，而随着厄尔尼诺极端天气现象的频繁发生，我国冬夏两季电力负荷屡创新高，峰谷差进一步拉大。近两年来我国多个省份缺电、美国加州和得州轮流停电事故都反映出高比例可再生能源和负荷高峰同时出现时导致的“缺电力不缺电量”局面，而且该形势将日益突出和严峻，电力保供成为行业发展新常态。
电力资源配置方式的现状与问题
电力运行中发、输、配、用同时完成，电力运行计划的编制与调度实施的过程，就是电力在发电企业之间，在用电企业之间进行资源配置的过程。
新一轮电改已经进行6年有余，市场化机制初步建立，但社会上似乎一致认为电力市场只能在供需宽松和平衡时段起作用，一到供需紧张时段则立即退回计划手段，紧紧依赖、仅仅依靠2011年国家发改委发布的《有序用电管理办法》，即在电力供应不足、突发事件等情况下，通过行政措施、技术方法，控制部分用电需求，维护供用电秩序平稳，按照先错峰、后避峰、再限电、最后拉闸的顺序安排电力电量平衡。
今年以来，受电煤供应紧张、电力消费需求较快增长以及部分地区加强“能耗双控”等多重因素叠加影响，全国超过20个省份采取了有序用电措施，部分地区针对高耗能企业进行限电停产，个别地区局部时段电力缺口严重到不得不“拉闸限电”，不仅影响企业生产计划，而且对居民正常生活造成困扰，成为社会关注的热点话题。
计划手段能够保证特殊时期电力系统的稳定运行，但实施过程中存在明显不足，没有考虑用户的差异化诉求。首先有序用电执行的有效性无法保证，在9月23日辽宁电网拉闸限电之前已启动三轮II级有序用电措施（负荷缺口10-20%），但有些用户没有按照要求停电，电网公司对此没有相应的处理措施，导致形势进一步恶化；其次，有序用电手段不够精细，按照管理办法，要优先保障应急指挥、危险生产、重要社会活动场所、基础设施、居民、农业、重点工程企业用电，重点限制违规项目，淘汰类、限制类企业，高耗能、高排放，景观照明用电，但实际执行时未能提前及时向所有用户告知，直接无差别停电导致影响范围扩大；另外，计划手段容易导致发电机组应修未修、带病运行，埋下更多事故隐患，据报道，今年9月湖南某电厂在已报送检修申请的情况下，为保障电力供应未被批准停机检修，除尘器垮塌导致4人死亡，而供暖季的来临对热电机组又是一场大考。
无论供需形势如何变化，电力市场理应尽力在全时段发挥作用，将供需情况通过价格信号加以传导，从而激励供应、抑制需求扩张。改革开放 40 多年来，政府与市场的关系始终是经济体制改革的核心问题，这个问题的本质就是在资源配置中是市场起决定性作用，还是政府起决定性作用。中共中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确要“坚持正确处理政府和市场关系。坚持社会主义市场经济改革方向，更加尊重市场经济一般规律，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，有效弥补市场失灵。”
在此背景下，国家能源局11月10日发布的《关于强化市场监管 有效发挥市场机制作用 促进今冬明春电力供应保障的通知》（国能综通监管〔2021〕99号）（以下简称《通知》）致力于将“看不见的手”和“看得见的手”相结合，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局。
保供新常态下市场的作用
在现有电力系统条件下，亟需建立优化配置资源、挖掘系统调节潜力的常态化市场机制。市场机制一方面可以通过提供价格信号对市场主体产生激励和约束，从而减轻调度平衡压力；另一方面可以提供更丰富的调控资源和手段，火电机组深度调峰、储能等第三方独立主体、需求侧响应等各显其能。
《通知》分别从3个不同交易调度层级提出对市场机制的工作要求，简单来说就是“中长期保供应稳定、辅助服务保安全运行、应急调度保突发处置”。
一是充分发挥电力中长期交易稳定作用。为纾解“市场煤”与“计划电”之间的矛盾，国家发改委于10月发布了《关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》（发改价格〔2021〕1439号），随着燃煤发电电量全部进入市场、扩大交易电价上下浮动范围、工商业用户都进入市场，中长期交易规模迅速扩大、工作难度成倍提升。《通知》提出了抓紧修订各地交易规则、强化中长期合同电量履约、优化交易组织执行、积极推进跨省跨区送电协议签订、增强合同调整灵活性等5项具体要求，有利于各地尽快做好电力供需平衡安排。
二是更好发挥电力辅助服务市场调节作用。近年来，我国辅助服务提供方式从强制提供型的“两个细则”补偿与分摊机制，逐步发展为市场竞价型的调峰、调频辅助服务市场机制，有效提升了系统调节能力、促进了清洁能源消纳。但仍然存在补偿力度小、提供主体单一、费用疏导不合理等问题。《通知》在这方面提出了加大发电机组并网运行考核力度、充分调动区域内省间辅助服务资源互济能力、推动辅助服务成本向用户侧疏导、激发需求侧等第三方响应能力等4项具体要求，在能源保供期间最大限度挖掘和整合系统潜力。
三是有效发挥紧急状态下跨省跨区支援作用。应急调度作为市场化手段用尽之后的兜底保障机制，可以通过新增临时交易、调减已有电力中长期交易等方式统筹全网资源实现优化互济。跨省跨区互济实际上是由电力平衡地区承担了电力不平衡地区的责任，但是目前尚无合理的经济补偿机制，不利于长期持续发展。《通知》提出了建立健全应急调度机制、明确应急调度边界2项具体内容，明确应急调度电量按相应时段的市场交易价格高价结算，体现特殊时期资源的稀缺价值，有利于更好地实现大范围的资源优化配置。
此外，对于开展现货交易的试点地区，还应更好发挥现货市场的价格发现和激励顶峰发电等作用。
保供新常态下政府的作用
加强和完善宏观调控，更好发挥政府的作用，是社会主义市场经济体制的内在要求。今年煤价大幅上涨现象发生以来，国家应急出台了多项政策。10月8日的国务院常务会议上提出了加快释放煤矿产能、通过财税金融手段缓解煤电企业困难、坚决遏制“两高”项目盲目发展等六项措施。国家发改委精心组织实施，扭转了能源电力市场秩序混乱的局面。当然，各项政策的出台，都不应忽视和动摇竞争政策的基础地位。
增强政府维护公平的市场竞争秩序、防止垄断和其他不正当竞争行为的力度，是更好发挥政府作用的重要途径。经济发展既需要市场调动人们参与经济活动的积极性，也需要政府手段限制无序盲目的经济活动带来的破坏，煤炭市场如此，电力市场亦如此。政府的监管可以维持公平竞争的秩序，保障市场主体的合法权益，使市场机制的作用最大化。此次的《通知》从三个方面强调了加强市场监管。
一是加强市场交易秩序监管。9号文明确要加强市场监管，改进政府监管办法，创新监管措施和监管手段。目前，我国市场交易中存在交易规则执行不到位、交易组织不规范、信息披露不及时等问题。《通知》中提出了规范电力市场交易、夯实市场运营机构主体责任、加强非计划停运机组监管、加大违规行为查处力度等4项具体要求，在供需紧张状态下，更要加大激励和惩罚措施，确保市场公平规范。
二是加强并网燃煤自备电厂监管。燃煤自备电厂是我国火电行业的重要组成部分，要严格执行调度纪律，主动承担起维护电力系统安全稳定的责任和义务。在电力保供期间，自备电厂不仅不能少发减发、只顾节约自身运营成本，更应该多发满发、缓解供需形势。《通知》中对燃煤自备电厂提出了督促自备电厂应开尽开、规范自备电厂购电行为、加强高耗能行业自备电厂管理等3项具体要求，督促自备电厂承担社会责任。
三是加强电网企业代理购电监管。电网企业代理购电是新兴事物，不仅对电网企业实操提出了新要求，对市场监管也是新挑战。根据《关于组织开展电网企业代理购电工作有关事项的通知》（发改办价格〔2021〕809号），要规范代理购电行为、加强代理购电信息公开、确保代理购电服务质量、做好市场价格波动风险防控。《通知》中该部分包括研究建立工作机制、规范代理购电行为等2项具体要求，防止运用垄断地位影响市场交易等违法违规行为的发生。
加快推动《通知》在各地的实施
《通知》提出了供需紧张形势下市场和政府两种资源配置方式的各自定位和功能，站位高、谋划远，对做好电力保供工作具有很强的指导意义。在能源局及其派出机构履行职责的同时，后续需要各地电力调度机构、电力交易机构、市场管理委员会以及成千上万市场主体的共同努力，因地制宜探索创新，在工作中总结经验，形成长效机制，将“有效市场”和“有为政府”紧密结合，以更好地适应电力运行新格局，应对电力系统新常态。
