近期《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》出台（以下简称《意见》），该《意见》是继《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》及《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》之后，中央关于加强污染防治，助力碳达峰碳中和的又一重磅文件，也可以将其视为系列文件。《意见》分八节四十三条，系统阐述了新形势下我国污染防治的总目标与分领域目标、实现路径以及保障措施等系列关键问题，内涵与节奏与时俱进，充分体现出鲜明的时代特色及中国特色。

01

再提大气、水和土壤污染

防治新目标

《意见》将污染防治视为攻坚战，分两个时间节点，提出污染防治攻坚目标。污染防治的近期主要目标是到2025年国内生态环境持续改善，主要污染物排放总量持续。首先是大气污染物防治，目标是到2025年单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%，地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）浓度下降10%，空气质量优良天数比率达到87.5%，重污染天气基本消除；其次是水污染防治，目标是到2025年地表水Ⅰ－Ⅲ类水体比例达到85%，近岸海域水质优良（一、二类）比例达到79%，城市黑臭水体基本消除；再次是土壤、固废和新污染防治，提出到2025年土壤污染风险得到有效管控，固体废物和新污染物治理能力明显增强，生态系统质量和稳定性持续提升，生态环境治理体系更加完善，生态文明建设实现新进步。关于中远期目标，《意见》提出到2035年广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。

02

将绿色低碳发展视为

污染防治的基础路径

《意见》将污染防治路径分为基本路径与重点路径两大类。前者主要强调污染的“根源”防治。各类分析报告以及统计数据显示，大气污染、水污染和土壤固废污染很大程度上与能源消费特别是化石能源消费有关，其中高耗能项目对污染的贡献较大。比如人类生产生活排放的二氧化碳80%与化石能源消费有关。既然污染排放与粗放发展模式下的化石能源大规模利用有关，那么要彻底改变这一模式就需要从产业结构、能源结构调整等深层次角度去切入，这属于基础层面路径范畴。经济发展质量提升了，能源及产业结构有了更多的绿色低碳成分，污染在其发源地便可得到有效控制。

鉴于创建生产和消费的绿色低碳发展模式可以从根源上控制和避免各类污染，所以《意见》在污染防治目标提出之后即从七个方面明确阐述了加快推动绿色低碳发展的具体要求。这七个方面的要求分别是：深入推进碳达峰行动，落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标，制定国家适应气候变化战略2035；聚焦国家重大战略打造绿色发展高地；推动能源清洁低碳转型；遏制两高项目；推进清洁生产和能源资源的高效利用；加强生态环境分区管控；形成绿色低碳生活方式等。这七个方面既涉及供给侧改革也涉及需求侧优化调整，与中央国务院提出的碳达峰碳中和政策保持呼应，内容系统全面。但是仅有这七个方面显然是不够的，因为推进绿色低碳发展模式长期以来一直在做，中国在做，世界也在做，且这一行动是一个慢工出细活的过程，练就的主要是内力，目的在于增强国家污染控制和防治的内力。有内力固然重要，但同时也需要外在的抓手和着力点，这样污染防治的力度就会更系统全面。所以在这一部分之后，《意见》按照逻辑关系顺序重点阐述了污染防治的具体路径。

03

打好三大“保卫战”是污染防治的

核心与重点路径

《意见》在考虑基础路径的基础上，专门就污染防治的具体路径给予规划，依然以大气、水以及土壤固废污染防治为主体。这里提到了“三大保卫战”，即深入打好蓝天保卫战、碧水保卫战以及净土保卫战。这些提法社会公众并不陌生，不属于首提。《意见》提及的“保卫战”其实是国家层面和地方层面在过去几年屡屡提及的“保卫战”系列的集大成者，但在内涵方面有提升，主要表现在关键指标和数据更新方面。

1.蓝天保卫战下有三大“攻坚战”

《意见》提出着力打好重污染天气消除攻坚战、臭氧污染防治攻坚战以及持续打好柴油货车污染防治攻坚战，是“保卫战”下的“攻坚战”。《意见》提出到2025年，通过上述系列攻坚战将全国重度及以上污染天数比率控制在1%以内。同时重点强调了大气面源污染治理的具体目标是到2025年京津冀及周边地区大型规模化养殖场氨排放总量比2020年下降5%，提出到2025年地级及以上城市全面实现功能区声环境质量自动监测，全国声环境功能区夜间达标率达到85%。

2.碧水保卫战可以简要概括为“两持续、两着力、一巩固、一强化”。

“两持续”的内容为持续打好城市黑臭水体治理攻坚战及持续打好长江保护修复攻坚战。这里直接用到了攻坚战的提法，与之前的提法保持了一致。住建部和生态环境部2018年曾出台《城市黑臭水体治理攻坚战实施方案》，提出到2018年底直辖市、省会城市、计划单列市建成区黑臭水体消除比例高于90%，基本实现长制久清。同时提出到2019年底，其他地级城市建成区黑臭水体消除比例显著提高，到2020年底达到90%以上。鼓励京津冀、长三角、珠三角区域城市建成区尽早全面消除黑臭水体。本次《意见》的目标具体则具体到了县级城市，提出2022年6月底前，县级城市政府完成建成区内黑臭水体排查并制定整治方案，到2025年县级城市建成区基本消除黑臭水体，京津冀、长三角、珠三角等区域力争提前1年完成。2018年《长江保护修复攻坚战行动计划》提出的目标是到2020年年底，长江流域水质优良（达到或优于Ⅲ类）的国控断面比例达到85%以上，丧失使用功能（劣于Ⅴ类）的国控断面比例低于2%；长江经济带地级及以上城市建成区黑臭水体消除比例达90%以上，地级及以上城市集中式饮用水水源水质优良比例高于97%。本次长江保护修复攻坚战提出到2025年，长江流域总体水质保持为优，干流水质稳定达到Ⅱ类，具体目标在之前进展基础上再次予以提升

“两个着力”分别针对黄河生态治理攻坚战和重点海域综合治理攻坚战。党的十八大以来，随着国家实施退耕还林还草、小流域综合治理等重大生态治理工程成效日益显著，黄河流域生态环境明显改善，但水土流失以及巩固退耕还林的压力依旧存在，黄河生态治理的任务丝毫不能放松。基于此，《意见》再一次将黄河生态治理视为攻坚战，提出黄河治理到2025年要达到黄河干流上中游（花园口以上）水质达到Ⅱ类，干流及主要支流生态流量得到有效保障。海域综合治理同样意义重大。一方面国家发展战略的调整对海洋治理提出了新要求，海上丝绸之路倡议的实施和落实需要有良好的海洋环境；另一方面，十八大以来海洋治理虽然取得了重要成就，但是海洋污染以及生态脆弱现象依旧存在，海洋治理和长江、黄河治理同样迫切。为此《意见》提出到2025年，重点海域水质优良比例比2020年提升2个百分点左右，省控及以上河流入海断面基本消除劣Ⅴ类，滨海湿地和岸线得到有效保护。“一个强化”聚焦海洋的源头治理，强调了陆海协同治理。提出了持续开展入河入海排污口“查、测、溯、治”这一关键举措，提出到2025年基本完成长江、黄河、渤海及赤水河等长江重要支流排污口整治的具体目标。这一举措执行到位，基本可以确保近海净海目标得以实现。

3.净土保卫战旨在实现城乡土地污染防治全覆盖

净土保卫战围绕防治土地污染核心主题展开，涉及耕地、建设用地以及城市用地污染防治。其中农村农业主题有两个，分别是农业农村土地污染治理以及农用土地污染防治。全面建成小康社会目标实现后，农村农业发展质量要进一步巩固和提升，要朝着实现乡村振兴的目标前进，为此必须普及绿水青山，这样农村的环境污染和土地污染予以切实整治就成为前提条件之一。关于农村和农业污染防治，《意见》从当前面临的最紧迫的生活垃圾、厕所革命、污水处理、人居环境改善方面入手，提出了管控措施与新要求。提出了到2025年，农村生活污水治理率达到40%，化肥农药利用率达到43%，全国畜禽粪污综合利用率达到80%以上的一组数字目标。关于农村土地污染，《意见》主要侧重于耕地污染防治，具体设想是在土壤污染面积较大的100个县级行政区推进农用地安全利用示范，到2025年将受污染耕地安全利用率目标提升至93%左右。防治耕地污染涉及到粮食安全保障问题，意义重大。关于建设用地污染防控，提出核心是严格管控农药、化工等行业的重度污染地块规划用途。现有城市土地污染防控的重点是固废处理。《意见》提出“十四五”时期将在100个左右地级及以上城市开展“无废城市”建设的规划。《意见》提出制定针对持久性有机污染物、内分泌干扰物等新污染物治理行动方案计划，与目标部分提及土地污染防治时曾提及的新污染物治理相呼应。土地污染防控的途径和方式强调水土环境风险协同防控，计划开展地下水污染防治重点区划定及污染风险管控规划，旨在通过规划压实各项任务。

04

追求生态环境安全是污染防治的

核心追求

《意见》在系统阐述蓝天、碧水及净土三大保卫战之后，提出切实维护生态环境安全以及提高生态环境治理现代化水平系列要求。从形式看，这样的逻辑结构意在将生态保护与三大污染防治紧密结合起来，其内在逻辑与依据就是污染防治与生态环境保护密不可分，两者具有因果关系。换个角度思考，加快推进绿色低碳发展，实施大气污染、水污染以及土地污染防治三大保卫战，其核心追求和最高层次目标是维持生态环境安全。按照这一思路，《意见》从持续提升生态环境质量、实施生物多样性重点保护工程、重视环境监管、确保核辐射安全、严密防控环境风险等五个方面对生态环境安全做了全面阐述。其中确保核辐射安全尤其值得关注。新形势下大力发展核电、地热发电、水电，与风光电互补协同，是依靠新能源自身力量增强以新能源为主体的新型电力系统的稳定性，助力国家碳达峰、碳中和战略的重要抓手。按照目前的发展态势，今后在沿海、沿江地区可能要新上马一定规模的核电项目，因此确保核辐射安全是发展核电的先决条件。基于此，《意见》将核辐射安全作为生态环境治理和污染防治的重要内容，给核能利用贴上了时代与发展的“标签”。

生物多样性水平是衡量生态环境建设成就和生态环境水平的重要标志。《意见》提出加快推进生物多样性保护优先区域和国家重大战略区域调查、观测、评估目标和要求。提出完善以国家公园为主体的自然保护地体系，构筑生物多样性保护网络；加大珍稀濒危野生动植物保护拯救力度；加强生物遗传资源保护和管理，严格外来入侵物种防控等。国内近年的实践证明，环境治理对于生物多样性有重大影响。近年我国加大了生态环境保护工作力度，加大保护地建设实现了大熊猫等濒危物种的有效保护，实施天然林禁伐制度，划定生态保护红线和制定重大生态保护修复工程，有力提升了森林覆盖率、湿地水平及生物多样水平。基于我国今后一个时期新的发展目标，生物多样性建设依然需要巩固，相关的工作需要长期开展下去。

关于生态环境监管问题，《意见》提出：建立全国生态状况评估报告制度，加强重点区域流域海域、生态保护红线、自然保护地、县域重点生态功能区等生态状况监测评估；加强自然保护地和生态保护红线监管，依法加大生态破坏问题监督和查处力度，持续推进“绿盾”自然保护地强化监督专项行动。除此之外，有关核辐射污染防控、重金属污染防治的监管措施和要求等也在《意见》生态监管阐述内容之列，与前文的污染防治具体路径部分保持了呼应。

结语

《意见》最后从提升生态环境治理水平和加强组织实施两个方面就打好污染防治攻坚战作出安排，从逻辑方面看该内容属于保障措施范畴。其中提升生态环境治理水平主要从七个角度提出举措，包括法治保障、经济政策支持、资金投入跟进、基础设施补短板、以及强化执法效能、环境监测以及发展生态科技内容。组织实施方面则从组织领导、责任落实以及宣传引导、监督考核、队伍建设等方面提出了具体要求。从整个《意见》逻辑关系看，《意见》提出的污染防治目标是导向，生产与消费的绿色低碳模式形成是基础，三大保卫战是具体化的重点路径，生态环境安全与建设是污染防治的高层次追求与目标，提升环境治理能力以及加大组织实施力度是污染防治攻坚战的行动保障。