摘要

欧盟作为开发和实施现代可再生能源技术的先驱，还率先制定了推动可再生能源发展所需要的政策和法律。欧盟可再生能源法律和政策的演进经历了制定可再生能源战略、进入新能源时代、碳减排目标与发展智能电网和谋求可再生能源领域全球领先地位4个阶段，涉及能源效率、热电联产、建筑物、可再生能源原产地、消费者获取等诸多内容。这些法律和政策具有几个重要的特点：与现有政策保持一致并寻求不断改进、根据欧盟法律对国家内部制度进行调整、推动以消费者为中心的清洁能源规则的更新、供热制冷和建筑物的可再生能源比例倒逼规则的落实。与此同时，欧盟可再生能源法律和政策也存在一些不足，如2020年后支持计划政策框架具有不确定性、原产地保证的非强制性不利于规则的落实、可再生能源电力跨境合作支持存在困境等。这就需要欧盟明确2020年后支持计划的具体政策框架，加强政策框架的长期性和实效性；针对原产地保证制度的非强制性问题，建立强制性披露制度，从而加强信息披露和原产地保证制度；通过能源联盟治理的路径来加强跨境电力合作。

1前言

为了形成更安全的能源体系，欧盟正在努力减少对国外能源的依赖，并增加对国内能源生产的支持。其中，在可再生能源领域欧盟做出了具体的实际贡献，成为开发和实施现代可再生能源技术的先驱。同时，欧盟还率先制定了推动可再生能源发展所需的政策和法律。因此，本文探究其演进历程、特点以及不足，并对欧盟可再生能源领域制度发展予以展望。

2欧盟可再生能源法律和政策的演进

2.1制定可再生能源战略

1996年的《未来的能源：可再生能源》绿皮书是欧盟制定可再生能源战略的第一步，它指出要实现可再生能源份额的大幅度增长，就需要充分实现成员国在国家、区域和地方一级的承诺。欧盟鼓励成员国在可再生能源领域的合作，从而增加可再生能源的价值。在政策领域，欧盟开始将20世纪70年代替代石油的想法转向了探索可再生能源发电，因此90年代后期可再生能源出现在欧盟政策议程之后，各国开始侧重于可再生能源发电问题。可再生能源发电问题作为欧盟开展合作的新领域，有助于确保欧盟国家能源政策目标的实现。

2.2欧盟进入新能源时代

2002年，欧盟批准《京都议定书》，并且承诺到2020年欧洲必须减少20%的碳排放。此后5年间，欧盟采取多种措施，支持提高能源效率和可再生能源领域的行动，并增加分配给成员国采取行动的欧共体预算。2006年，《欧洲可持续的、竞争的和安全的电能策略》绿皮书中明确指出，欧洲已进入一个新能源时代，智能电网技术是保证欧盟电网电能质量的关键技术和发展方向。自1997年以来，欧盟政策一直以12%的可再生能源份额为目标，但由于发展速度太慢，目标未达成。2004年4月，欧洲议会敦促欧盟委员会和欧盟理事会开始制定时间表以增加可再生能源份额，并争取在2020年前实现可再生能源对欧盟能源消费贡献率达到20%的目标。因此，欧盟委员会定期审查可再生能源的发展情况，确保与可持续发展总体战略的相容性。

2.3碳减排目标与发展智能电网

2007年，欧盟委员会发布了第七框架计划(The7thframeworkProgram)，旨在使欧洲成为最富有活力、最具竞争力的经济体。第七框架计划具体包括10个子项目，其中“能源和环境的建设”部分与电力行业的发展直接相关。2008年底，欧洲公用事业电信联合会发布了《智能电网：构建战略性技术规划路线图》(SmartGrid：BuildingaStrategicTechnologyRoadmap)报告，指导制定智能电网的发展计划，以达到预期的智能电网发展目标。2009年初，欧盟在有关圆桌会议中进一步明确，要依靠智能电网技术，将北海和大西洋的海上风电、欧洲南部和北非的太阳能融入欧洲电网，以实现可再生能源大规模集成的跨越式发展。欧盟委员会号召成员国利用信息与交流技术提高能效，促进经济恢复，同时强调智能电网技术可以帮助欧洲在未来12年内减少碳排放15%，这将成为欧盟完成2020年减排目标的关键。2010年4月，欧盟发布《欧洲未来电网战略部署文件》最终版本，协调欧洲各国智能电网的发展规划，并计划到2020年将智能电表覆盖率提高到80%。2011年4月，《智能电网：从创新到部署》的通报文件确定了推动未来欧洲电网部署的政策方向。2011年12月，欧盟委员会发布《能源2050路线图》通报文件，提出到2050年碳排放量比1990年下降80%～95%的具体路径。欧盟将通过4种路径的组合来实现这一目标，这4种路径是：提高能源利用效率、发展可再生能源、使用核能、采用碳捕捉与存储技术。

由此可见，欧盟融入更多的政治意愿致力于开发可再生能源，从而实现碳减排，发展智能电网。可再生能源政策与广泛的欧盟政策有着共同的基本目标，例如提高就业的竞争力和凝聚力，确保获得基本商品和服务，以及促进欧盟可持续发展等。可再生能源和能源效率政策，可以解决其他政策面临的挑战和实现设定的目标。在欧盟政策范围内，采取协调一致的方法来实现可再生能源政策与碳减排政策、智能电网政策、电力市场政策的对接。

2.4谋求可再生能源领域全球领先地位

目前，欧盟可再生能源电力的份额已经飙升至发电量的29%，主要来自风能和太阳能等可变可再生能源。2016年，欧盟委员会发布《为所有欧洲人提供清洁能源》的一揽子计划(也称为冬季一揽子计划)，认为其中大部分清洁电力将在配电层面以分散的方式进行连接。欧盟能源政策历来以供应安全、竞争力和可持续性为主要目标，而此次“冬季一揽子计划”则是以能源效率为优先目标，实现可再生能源领域的全球领先地位。

3欧盟可再生能源法律和政策的特点

欧盟可再生能源法律与政策覆盖范围十分广泛，涉及能源效率、热电联产、建筑物、可再生能源原产地、消费者获取等诸多内容；在政策上发布了绿皮书、通报等，在二级立法上体现为条例和指令。欧洲清洁能源发电相关法律和政策与其他领域现有政策保持一致，并寻求不断改进和完善，欧盟国家也积极修订国内法，不断协调国内外的合作。以消费者为中心的清洁能源规则正在为发展能源互联网提供制度性安排，高比例消纳可再生能源倒逼规则的更新，使欧盟立法更具有活力和竞争力。

3.1与现有政策保持一致并寻求不断改进

欧洲清洁能源发电相关政策与现有其他政策在目标上保持近似或者一致，并要求欧盟国家在制定可再生能源长远发展目标时与其相匹配。这有助于凝聚欧洲国家的可再生能源发展共识，并促进配套的政策体系落实，推动电力市场改革和促进清洁电力的发展。第2009/28/EC号指令是欧盟促进清洁能源发电的核心立法，也是《欧洲联盟运作条约》第194(1)(c)条目标的立法落实。该指令及其2020年国家约束性可再生能源目标，是2009年欧盟能源一揽子计划的核心内容。利用可再生能源发电成为目前电力行业重要的脱碳方案，这不仅是欧盟能源互联网的政策内容，也与《巴黎协定》和国际能源署发布的《世界能源展望2016》中2℃的温控目标相符合。

此外，欧盟清洁能源政策也在力求与时俱进，不断改进和完善。目前，欧盟立法中主要的能源、气候和其他能源联盟相关政策领域的分散规划和报告义务正汇集到一起，简化同一义务多处规定或者设置复杂义务的情况。2016年10月5日，欧盟批准了《巴黎协定》，该协定于2016年11月4日生效。随后不久，2016年11月30日欧盟委员会就提出了能源联盟治理(GovernanceoftheEnergyUnion)条例的提案。能源联盟治理条例侧重于成员国制定和实施国家综合能源与气候计划的内容和流程，具体分别针对能源联盟的5个方面：能源安全、内部能源市场、能源效率、脱碳以及研究、创新和竞争力。该提案促进实施《巴黎协定》下的欧盟承诺，建立了国家确定的减排捐款实施计划和报告制度，有助于执行《巴黎协定》，使《联合国气候变化框架公约》与《巴黎协定》和谐地融合在能源联盟的治理中。

3.2根据欧盟法律对国家内部制度进行调整

欧盟成员国拥有不同的可再生能源发电潜力，并在国家层面运用不同的法律与政策支持可再生能源发展，大多数成员国实行的援助计划只能从其领土上生产的可再生能源中获得利益。为了国家支持计划的正常运作，成员国必须根据其不同的潜力来控制国家支持计划的效果和成本。总体来看，这些支持计划涵盖发电、供热制冷、交通等领域，其中绝大多数集中在发电领域。实现可再生能源指令目标的一个重要手段，是保证国家支持计划的正常运作。例如，《在内部电力市场推广可再生能源电力》的第2001/77/EC号指令(已失效)要求成员国在国家层面运行不同的可再生能源支持机制，包括绿色证书、投资援助、免税或减税、退税和直接价格支持计划，保证这些机制正常运转，直到共同体框架投入运行，以保持投资者的信心。

根据欧盟可再生能源法律，为实现2020年目标，2012年挪威和瑞典两国共同建立了绿色证书市场。德国能源转型战略极大地促进了可再生能源的发展，其中仅德国《可再生能源法》就历经2000年、2004年、2009年、2012年、2014年、2017年的多次修订，不断解决可再生能源发展过程中出现的新问题，成为世界可再生能源电力立法的典范。成员国在可再生能源领域的贡献程度可以通过各项指标的衡量来确定，包括以下4个方面：2030年达到至少27%的可再生能源比例；为实现能源效率2012/27/EU指令而采取的措施；在成员国和欧盟一级促进可再生能源的其他措施；影响可再生能源部署的情况。2018年1月1日起，欧盟成员国每10年准备并提交给欧盟委员会国家综合能源和气候计划。提交国家综合能源和气候计划草案之前，需确定区域合作的机会，并征求邻近成员国和表示有兴趣的其他成员国的意见。在最终确定国家综合能源和气候计划时，应最大限度地考虑欧盟委员会提出的建议。

由此可见，欧盟面临的大部分能源挑战需要通过协调的国家行动来解决。在确保实现2020年和2030年可再生能源目标的同时，既要维持欧盟范围内的能源和气候政策的一致性，还要保证成员国可再生能源法律与政策的灵活性。