破解用地困境 保障新能源发展合理空间需求
——专访水电水利规划设计总院综合能源部主任辛颂旭
核心提要
●2060年我国风电、光伏发电总装机容量将超过50亿千瓦，考虑分布式光伏上房、上墙不占用土地以及风电光伏发电技术进步等因素，保守估计这些新能源发电设施用地近6000万亩。
●通过“板上发电、板下种植、治沙改土、水资源综合利用”等多位一体循环发展模式，可以带动沙漠荒漠治理、耐旱植物种植、观光旅游等相关产业发展，形成清洁电力生产、防风固沙、生态修复等多位一体、治用并行、平衡发展的综合体系。
《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》（以下简称《实施方案》）围绕新能源用地的堵点和难点，在完善新能源项目用地管制规则、提高国土空间资源利用效率、大力推广生态修复类新能源项目等方面提出具体措施。
近日，水电水利规划设计总院综合能源部主任辛颂旭接受本报记者采访，对《实施方案》相关内容进行解读。
记者：为什么说目前我国新能源开发利用的土地资源约束明显？
辛颂旭：风电、光伏发电等新能源设施要附着在土地上，不可避免地要与其他生产活动产生土地利用竞争。面向碳达峰碳中和要求，需要依赖土地维持高速大规模发展的新能源，在面对我国人多地少的基本国情和现代化建设的进程时，面临的土地资源约束明显。
十多年来，我国已经形成较为明确的新能源项目用地规则。新能源项目用地目的多样，涉及土地类型复杂，复合项目建设要求、是否改变地表形态的认定标准等具体要求尚未明确，风电光伏项目开发建设面临着不小的合规性风险。
为保证碳中和目标顺利实现，按照2060年非化石能源消费比重达到80%以上的要求，2060年我国风电、光伏发电总装机容量将超过50亿千瓦，考虑分布式光伏上房、上墙不占用土地以及风电光伏发电技术进步等因素，保守估计这些新能源发电设施用地近6000万亩，而风电场点状线性用地贯穿涉及的土地范围则多达2亿亩，用地压力不言而喻。
记者：《实施方案》在保障新能源发展合理空间需求方面的主要途径有哪些？
辛颂旭：《实施方案》在保障未来新能源发展的用地用海需求时，强调是“合理空间需求”，是在“符合国土空间规划和用途管制要求”“严格落实生态环境分区管控要求”“严格执行土地使用标准”“坚持生态优先”的基础上，完善用地管制规则，提高土地利用效率。
完善用地管制规则方面，《实施方案》要求建立自然资源、生态环境与能源主管部门之间的协同机制，加强空间规划之间协同，要充分利用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地布局大型风光电基地，将新能源项目的空间信息按规定纳入国土空间规划“一张图”，统筹安排大型风光电基地建设项目用地用林用草。
这里需要说明的是，沙漠、戈壁、荒漠是按照地貌、植被、气候等因素分类的，在实际使用中需要以主管部门划分的具体土地类型为依据。根据第五次全国荒漠化和沙化监测结果，我国荒漠化土地面积261.16万平方千米，远超过第三次全国国土调查的未利用地地类面积，因此以沙漠戈壁荒漠为重点的大型风电光伏发电基地建设也难免涉及使用林地、草地等农用地，需要统筹安排。
此外，在土地使用税费上，不同省份土地产出不同，用地成本不一样，以光伏电站租用农用地为例，中西部土地租赁费约200～300元/亩·年，东部省份可达到1000元/亩·年，个别地方土地租金超过2000元/亩·年。土地使用税费无法全国统一，为了规范各地的土地使用税费征收，《实施方案》明确提出，地方政府要严格依法征收土地使用税费，不得超出法律规定征收费用。
节约集约用地是我国国土空间利用的基本原则，新能源项目占地面积大，空间利用效率提升潜力大。《实施方案》提出，要严格执行土地使用标准，将新能源项目分类分区用地面积严格控制在标准范围内，不得突破标准控制；鼓励推广应用节地技术和节地模式，通过技术进步节约用地，新建项目用地节约集约化程度必须达到国内同行业先进水平。农光互补、林光互补、牧光互补、渔光互补等光伏复合项目是集约利用土地，是提高土地利用效率的新型节地模式。
去年以来，山东、河北、江西、河南等省份陆续发布了光伏项目用地文件，对使用农用地的光伏复合项目进行严格要求，业界普遍解读为收紧光伏用地，这个问题可以辩证地看。一方面，有关省份光伏复合项目建设要求和认定标准都不健全，颁布相关文件正是《实施方案》完善用地管制规则的要求；另一方面，《国土资源部 国务院扶贫办 国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》明确规定，建设光伏复合项目是在保障农用地可持续利用的前提下，要避免对农业生产造成影响，对使用永久基本农田以外的耕地布设光伏方阵的，除桩基用地外，严禁硬化地面、破坏耕作层，严禁抛荒、撂荒，也就是说使用农用地建光伏复合项目要坚持以农林牧渔为主、光伏为辅的格局，只有板上板下都搞好了，才是切实提高土地利用效率。
此外，为了最大程度减少对海岸线的占用和影响，《实施方案》还提出，要优化调整近岸风电场布局，鼓励发展深远海风电项目，鼓励“风光渔”融合发展，同时规范设置登陆电缆管廊，切实提高风电、光伏项目对岸线和海域资源的利用效率。
记者：《实施方案》提出大力推广生态修复类新能源项目，这类项目有什么特点？发展路径是什么？
辛颂旭：推广生态修复类新能源项目，最初出发点是在日渐趋紧的用地约束下，引导用地要求不高的新能源项目往低效土地上布局，实现土地的高效利用，拓展新能源开发空间，最终落脚在面向碳达峰碳中和情景的能源与生态融合发展。
风电光伏具有一定生态修复的效果。光伏阵列的阻风固沙与遮阴增湿作用，能有效促进植被恢复、土壤改良和局地小气候改善。在石漠化、荒漠化地区开发新能源项目，通过“板上发电、板下种植、治沙改土、水资源综合利用”等多位一体循环发展模式，可以带动沙漠荒漠治理、耐旱植物种植、观光旅游等相关产业发展，形成清洁电力生产、防风固沙、生态修复等多位一体、治用并行、平衡发展的综合体系。甘肃、青海、内蒙古、山西、安徽等地的光伏治沙项目、采煤沉陷区光伏领跑者项目等，已经通过实践证明了新能源开发有一定的生态修复效果。
《实施方案》提出，要科学评价新能源项目生态环境影响和效益，研究出台光伏治沙等生态修复类新能源项目设计、施工、运维等标准规范，从而进一步支持在石漠化、荒漠化土地以及采煤沉陷区等矿区规模化开展具有生态环境保护和修复效益的新能源项目建设，在保证生态优先的前提下，有效缓解新能源用地约束，提高清洁低碳能源供应保障水平。
