一、文件制定出台的背景
2013年和2014年，我省合肥市、金寨县分别开始实施光伏发电扶贫项目。2014年7月17日，李克强总理在国务院发展研究中心《分布式光伏发电是扶贫的有效举措》的报告上作出了重要批示。随后，国务院扶贫办和相关部委组成联合调研组，到我省开展了光伏扶贫专题调研。2014年7月26日和8月1日，詹夏来常务副省长和梁卫国副省长分别作出批示：分布式光伏发电应作为精准扶贫的重要举措积极推广。2015年3月19日，国家能源局副局长刘琦深入到我省金寨县调研光伏扶贫工作。国务院扶贫办、国家能源局决定从2015年开始，在全国6个省各确定5个县开展光伏扶贫试点(我省为试点省之一，金寨县、岳西县、阜南县、利辛县、泗县等5个县列入国家光伏扶贫试点县范围)。
省委、省政府高度重视光伏扶贫工作，省委、省政府主要负责同志亲自过问，省政府分管负责同志多次召开座谈会进行研究部署。为更好地推进全省光伏扶贫工作开展，在征求相关部门和有关市、县政府意见建议的基础上，省扶贫办草拟了《安徽省人民政府办公厅关于实施光伏扶贫的指导意见》(代拟稿)。省政府办公厅按程序提交省法制办进行了合法性审查，对文稿进行了进一步修改完善。经省政府第52次常务会议研究同意，安徽省人民政府办公厅于2015年6月17日下发了《关于实施光伏扶贫的指导意见》(皖政办〔2015〕34号)。
二、实施光伏扶贫的重要意义
光伏扶贫是实施精准扶贫、精准脱贫的一项重要举措，是推进产业扶贫的一项有效措施，是一项造福贫困地区、贫困群众的民生工程。根据国家部署和我省实践经验，省政府决定在全省贫困地区实施光伏扶贫工程。作为扶贫开发任务较重的省份来说，抓好光伏扶贫工作责任重大、意义深远。
第一，实施光伏扶贫是落实中央要求、加快贫困地区同步实现小康的政治任务。习近平总书记指出：“现在，距实现全面建成小康社会的第一个百年奋斗目标只有五、六年了，但困难地区、困难群众还为数不少，必须时不我待地抓好扶贫开发工作，决不能让困难地区和困难群众掉队”。去年7月份，李克强总理在国务院发展研究中心上报的我省《分布式发电是扶贫的有效举措》上作出重要批示，要求国家发改委、能源局和国务院扶贫办研究落实。根据中央领导指示精神，国务院扶贫办和国家能源局赴我省金寨等地进行调研考察后，下发了光伏扶贫工程工作方案，提出了2015年先在安徽等6省30个县开展试点工作，确保光伏扶贫试点工作取得预期效果。今年2月，汪洋副总理召开会议专题研究光伏扶贫工作，要求尽快拿出工作方案，快速行动起来，抓紧开工建设。省委、省政府高度重视光伏扶贫工作，王学军书记多次就光伏扶贫作出重要批示，并亲自现场调研，亲自拟定思路，指导方案制定。李锦斌代省长上任伊始召开的第1次省政府常务会议就研究光伏扶贫工作，第1个专题会议就是大别山片区扶贫攻坚和区域发展座谈会，将光伏扶贫作为一个重要议题进行研究和部署。通过大力实施光伏扶贫，真正让扶贫对象有更多的获得感，切实加快脱贫奔小康的步伐。
第二，实施光伏扶贫是精准扶贫、精准脱贫的重要举措。小康不小康，关键看老乡。实现全省小康的关键在贫困的老乡能不能脱贫。目前，全省农村仍有401万贫困人口、157万贫困户。这些贫困户的贫困程度较深，大多是家有重病人员、残疾人员、缺乏劳动力、没有适合自身条件的产业项目等，扶贫难度大、成本高，是难啃的“硬骨头”。多年实践经验表明，对于这些扶贫对象，如果沿袭传统思维、单凭已往模式，扶贫的边际效益就会递减。当前，经济发展进入新常态，贫困群众增收难的问题愈加突出，必须解放思想、打开思路，积极创新产业扶贫到户的方式，变“大水漫灌”为“精准滴灌”。从产业规律和特点看，光伏发展与扶贫工作有着天然的互补对接性，光伏扶贫是产业扶贫到户的一种有效途径，既有利于精准扶贫、又有利于产业发展。从近年来合肥、金寨等地试点情况看，光伏扶贫技术成熟，效益明显，可以通过精确瞄准，有效对接贫困村、贫困户，充分利用贫困地区丰富的光热条件和屋顶资源，实现光伏产业发展和贫困户脱贫致富比翼齐飞。可以说，大力推广光伏扶贫是精准扶贫、精准脱贫题中应有之义，应抓住国家政策机遇，采取切实可行的措施加以推进。
第三，实施光伏扶贫是创新扶贫投入方式、提高资金使用效率的有效方式。抓好新时期全省扶贫开发工作，科学规划是前提，精准施策是关键。总的要求，就是在精准识别贫困对象的基础上，逐步缩小与其他农民收入差距，确保收入稳定保持在扶贫标准之上。实现这一目标，扶贫资金支持重点必须从促进区域发展向满足贫困人口个性需求转变，确保扶贫措施落地生根。近年来，我省在这方面做了大量的有益探索，光伏扶贫就是其中最为成功的做法之一，切实增强了贫困地区和贫困户“造血”功能，目前已形成了“金寨经验”。实施光伏扶贫过程中，通过有效创新扶贫资金使用方式，进一步满足贫困农户差异化需求，杜绝了“穷人带帽、富人用钱”的现象，特别是促进了财政扶贫资金的有效使用，起到了“四两拨千斤”的作用。
第四，实施光伏扶贫是实现绿色发展、促进产业升级的重要抓手。近年来，我省光伏产业呈现快速增长态势，目前已成为全国重要的光伏制造基地，涌现出信义、海润等一批具有较强竞争力与知名度的光伏生产企业，形成具有规模化、国际化、专业化的产业链条。受限于国内需求不足，我省光伏产业过度依赖出口，国际金融危机以来国外市场容量大幅缩水，导致国内光伏产能过剩，发展严重受挫。大力推广光伏扶贫，可以在一定程度上拉动内需，有效促进我省光伏产业发展，促进经济社会持续稳定增长。同时，利用太阳能光电转换技术，开发利用绿色、清洁、丰富的太阳能资源，可提高可再生能源应用比重，促进能源结构调整，降低碳排放，助推节能减排、保护和改善环境都具有重要意义。
三、文件的主要内容
《指导意见》共分五个部分：
第一部分是总体要求：认真贯彻落实党中央关于新时期扶贫开发的战略思想，大力推进科学扶贫、精准扶贫、精准脱贫，按照“省级统筹、县负总责，统一规划、分步实施，政策扶持、市场运作，统一标准、保障质量，合力推进、注重实效”的总体思路，建立政府补助、社会帮扶、金融支持、用户出资等多种途径相结合的资金筹措机制，大力推进贫困村和贫困户开展光伏扶贫，增加贫困村集体经济收入和贫困户家庭收入，加快扶贫对象脱贫致富步伐，确保到2020年同步实现全面小康。
第二部分是基本原则：主要提出五条原则：一是政府主导，社会参与;二是省级统筹，县负总责;三是精准帮扶，自愿参与;四是多方出资，明晰产权;五是规范操作，确保成效。
第三部分是实施范围和对象：主要在全省31个大别山片区县、国家和省扶贫开发工作重点县(以下简称重点县)实施。实施对象为两类：一是无集体经济收入或集体经济薄弱、资源缺乏的贫困村;二是无劳动力、无资源、无稳定收入来源的贫困户。鼓励其他县(市、区)自主实施光伏扶贫。
第四部分是目标任务：2015-2020年，用6年时间在全省31个重点县建设总规模为96万千瓦的村级和户用光伏电站。项目建成后，每个户用光伏电站年发电收入可达3000元左右，每个村级光伏电站年发电收入可达6万元左右。
1.在31个重点县选择1000个贫困村(占31个重点县总村数的48%)，每个村建设1座60千瓦的村级光伏电站，共计6万千瓦。
2.在31个重点县选择30万户贫困户(占31个重点县贫困户总数的26%)，每户建设1个3千瓦的户用光伏电站，共计90万千瓦。
2015年，在金寨、岳西、利辛、阜南、泗县5个光伏扶贫试点县选择2.5万户贫困户、150个贫困村(每个县各选择5000户贫困户、30个贫困村)实施光伏扶贫，发电规模共8.4万千瓦，占全省年度任务的50%。其余50%根据自愿的原则在其他26个重点县实施，每个重点县的实施规模由各县(市、区)根据实际需求和资金筹措情况申报。
第五部分是保障措施：
一是关于组织领导。成立省光伏扶贫工作领导小组，由省政府分管领导牵头，省扶贫办、省发展改革委、省财政厅、省政府金融办、省能源局、省电力公司等单位参加，对光伏扶贫进行指导、协调、监督和检查。各市、县(市、区)政府相应成立议事协调机构，主要负责同志亲自过问，分管负责同志具体抓落实，加强部门协作，统一组织光伏扶贫实施。
二是关于建设资金。2015-2020年，全省建设总规模96万千瓦的光伏电站，按照目前光伏发电每瓦8元的建设费用测算，需投入资金76.8亿元(其中贫困户户用光伏电站72亿元、贫困村村级光伏电站4.8亿元)。资金来源如下：
1.贫困村村级光伏电站建设资金采取县财政专项扶贫资金安排、帮扶单位支持、贫困村自筹等办法筹资。
2.贫困户户用光伏电站建设资金来源。全省每年实施5万户，需投入资金12亿元，采取省级补助、市县安排和贫困户自筹各1/3的办法解决，其中：省级补助1/3，即4亿元(一是从中央和省财政专项扶贫资金中安排50%，即2亿元;二是省财政安排专项资金50%，即2亿元，2015年在省长预备费中安排，2016-2020年在年初预算中安排);市、县两级政府出资1/3，即4亿元(市、县两级出资比例由各市自定);建设户用光伏电站的贫困户自筹1/3，即4亿元。
三是关于资金筹措和建设模式。贫困村村级光伏电站自筹部分资金，可以通过扶贫贴息贷款和社会各界支持等途径解决;贫困户户用光伏电站自筹部分资金，可以通过自身出资、扶贫小额贴息贷款和社会帮扶等途径解决。建设户用光伏电站，对屋顶或庭院不适合建设的，可以按照村级光伏电站选址条件集中联户、以村带户等方式建设，实行分户收益。从2016年起，在全省全面实施的同时，省里将根据各县(市、区)光伏扶贫的实施效果和积极性继续确定若干个重点实施县，给予重点支持。
四是关于节约集约用地。贫困村村级光伏电站选址要尽量选择荒山、荒坡、空闲地建设，也可以建设光伏大棚，既节约耕地，又提高效益;贫困户户用光伏电站选址原则上在贫困户屋顶或庭院建设。
五是关于管护责任和后续服务。县级政府要打造服务平台，建立完善针对贫困村和贫困户的光伏电站运行维护服务机制。能源部门要统筹建立光伏扶贫工程监管机制，制定项目备案、施工、验收等管理办法，协调组织项目竣工验收。中标光伏企业要认真履行合同约定，负责光伏电站维护和设备维修。供电部门和中标光伏企业要帮助有光伏电站的乡(镇)、村培训建立技术人员队伍，负责对贫困村和贫困户的光伏电站运行维护进行指导。各县(市、区)要印制内容全面、通俗易懂的《光伏扶贫使用维护手册》，发放到有关贫困村和贫困户。鼓励地方建立光伏扶贫风险规避机制。
六是关于部门职责。扶贫部门负责宣传发动、选择贫困村和贫困户、拟定年度计划、牵头组织项目实施;财政部门负责资金筹集与监管;发展改革及能源部门负责光伏发电指标的争取与分配，编制光伏扶贫实施方案、技术指南、用户手册，以及光伏扶贫招标标准合同;金融管理部门负责协调金融机构、保险机构支持光伏扶贫;供电企业要抓紧实施农村电网改造升级，确保满足光伏发电上网需求，并负责电表调试与安装、并网发电、及时发放上网电量补贴资金。
