2021年12月10日，中央经济工作会议指出“要正确认识和把握碳达峰碳中和”、“立足以煤为主的基本国情”，并首次提出了“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变”。2021年9月，国家发改委印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》（发改环资〔2021〕1310号），明确指出超额完成激励性可再生能源电力消纳责任权重的地区，最低可再生能源电力消纳责任权重的消纳量不纳入该地区年度和五年规划当期能耗总量；能耗强度降达到激励目标的省区，五年规划当期能耗总量免考核。在此背景下，2022年8月，国家发改委、国家统计局、国家能源局联合印发了《关于进一步做好新增可再生能源不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》（发改运行〔2022〕1258号，以下简称“1258号文”），明确了新增可再生能源消费不计入能耗总量控制的具体措施。
1258号文的主要内容
1258号文明确了新增可再生能源不计入能耗总量的具体措施，包括以下几个方面。一是明确不计入能耗总量的可再生能源现阶段主要包括风、光、水、生物质、地热等。二是明确以2020年可再生能源消费量为基数，“十四五”期间每年较上一年新增的可再生能源电力消费量不计入能源消费总量。三是明确绿证覆盖所有可再生能源，并明确各省区考核年度的可再生能源消费量以该省区范围内所有主体持有的考核年度绿证规模为计算依据；企业年度可再生能源消费量也以其持有考核年度绿证规模为计算依据。四是明确由国家能源局依据可再生能源信息管理中心与电力交易机构的数据核算国家和各省区可再生能源消费量。
可再生能源消费量核算的障碍
目前，以绿证作为确定可再生能源消费量规模的依据，仍存在几个方面的问题。
每年较上一年新增的可再生能源消费量作为不纳入能耗总量的新增可再生能源消费量的内涵不清晰。若每年较上一年新增的可再生能源消费量是指每年较上年的正数差额（净增量），在本年能耗总量规模维持上年水平的情况下，本年未超过上年消费的可再生能源规模的部分需要全额被考核，随着可再生能源发电资源的不断开发，新增可再生能源不纳入能耗总量控制的政策激励效应将逐步归零。
能耗“双控”政策仅分解落实到各级政府和部分重点用能单位，各级行政区域是能耗“双控”政策的被考核主体，而绿证由广大市场主体购买，1258号文以绿证为新增可再生能源消费的依据，如何与能耗“双控”政策相衔接存在问题，包括市场主体持有的绿证如何汇总形成省级行政区域的可再生能源消费量等。
新增可再生能源用能的核算需要转换核算方法。1258号文明确以2020年各地区可再生能源消费量为基数，并以每年较上一年可再生能源消费增量作为新增可再生能源消费量，但是在1258号文正式实施前，各省区可再生能源消费量按本省可再生能源发电量与净受入可再生能源电力之和确定，而1258号文正式实施后，可再生能源消费量需要按本省区各类型电力用户绿证持有情况确定，核算方法不同。过渡到以绿证为基础后，由于发电企业未出售等原因未被核销使用的绿证无法体现为可再生能源消费量，可能引起各省区可再生能源消费量异常波动。
可再生能源消费量与可再生能源消纳量的内涵存在差异，可能导致需要按不同口径对可再生能源消费（或消纳）进行二次核算。目前，政策文件明确以绿证作为可再生能源电力环境属性的唯一证明，可再生能源电力消纳责任考核机制向绿证过渡的呼声渐高。届时，可再生能源电力消纳责任考核机制与新增可再生能源消费不计能耗总量的机制均以绿证为基础，且均在考核到省级行政区的同时对不同类型的市场主体有管控要求，但若二者对以绿证为基础的可再生能源消费（或消纳）核算统计方法不统一，将加大管控机制的执行成本。
构建可再生能源消费（或消纳）量的核算方法
考虑将可再生能源消纳责任权重机制与新增可再生能源消费量核算机制相统一，建立基于绿证的可再生能源核算机制，一是确定通过绿证交易平台持有绿证的主体包括电网企业、售电公司、批发市场电力用户、自愿购买绿证的市场主体等，还存在部分发电企业未及时出售的绿证；二是完善绿证账户体系，建立交易子账户与核销子账户，支持市场主体以绿证核销的方式实现具体用电场所、用电时间的绿色用电；三是支持售电公司、电网企业绿色供电责任向其供电客户进行传导；四是按市场主体为其在不同省区的用电场所核销使用绿证的情况汇总核算各省区的可再生能源消费量。
各省区、各类市场主体的可再生能源消费量的具体核算过程见下图。图中，省区S1某年度可再生能源消费总量对应各类市场主体在绿证平台蓝色绿证子账户持有该年度产生的绿证对应电量之和，省区S2则为橙色。
图：基于绿证的可再生能源消费量核算机制
构建基于绿证的可再生能源
消费量核算机制的建议
不断扩大绿证的核发范围，实现绿证全覆盖。推动绿证核发范围扩大至1258号文明确的所有可再生能源发电类型，确保绿证对应电量全面覆盖1258号文要求。
建立健全购买绿证后的使用核销与绿色用电权益主张机制。进一步完善绿证全生命周期管理，构建市场主体购买持有绿证后，将其用于具体用电时间、用电场所的使用核销机制，建立基于绿证的具体用电场所、市场主体等不同层级的绿色用电认证机制。同时，解决多地经营的市场主体持有的绿证对应的可再生能源消纳量（或消费量）归属地不明确的问题。
进一步明确“十四五”期间每年较上一年新增的可再生能源电力消费量的内涵，强化政策激励作用。建议将每年较上年多消费的可再生能源纳入年度能耗总量增幅；或者，在不扩大每年能耗总量控制目标的前提下，以每年较2020年新增可再生能源消费差额确定每年较上一年新增的可再生能源电力消费量。
结合能耗“双控”与可再生能源电力消纳保障机制，构建以绿证为基础的可再生能源电力消纳量和新增可再生能源消费量耦合机制。能耗“双控”政策与可再生能源电力消纳保障机制均分省管控，且绿证须通过市场主体持有。因此，需要明确各省区所有可再生能源消费（或消纳）的责任主体。根据《国家发展改革委 国家能源局关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》（发改能源〔2019〕807号，以下简称“807号文”）的要求，明确可再生能源电力消纳责任主体为各省级行政区，分解落实主体包括（配）售电公司、电力批发市场用户、电网企业等，同时，明确自愿消费绿电的市场主体对各省区可再生能源消费（或消纳）量的贡献方式，将可再生能源消纳核算统计工作切实落实到市场主体。各省区能耗“双控”机制的重点用能单位可以是电力批发市场用户，也可以是售电公司代理的电力零售用户。重点用能单位是电力批发市场用户，则其应承担可再生能源电力消纳责任，履行强制义务的同时，其新增可再生能源消费可免予用能总量考核；重点用能单位是电力零售用户时，其可通过售电公司传导或自愿参与绿证交易等方式自愿消费绿电，自愿消费的绿电符合新增可再生能源消费标准的亦可免予用能总量考核。
统一消纳与消费对可再生能源核算统计工作的要求。将以绿证为基础的各省区、各类市场主体的可再生能源消费量核算与以绿证为基础的可再生能源消纳责任权重考核机制相结合，推动建立基于绿证的可再生能源电力消纳责任权重考核机制与新增可再生能源消费量不计入能耗总量政策对可再生能源消纳（或消费）量统一的绿证使用标准和统一的核算统计标准。
完善可再生能源消费量的传导机制。支持售电公司、电网企业将其购入的绿电向其供电范围内的电力用户传导，帮助其疏导绿色供电的相关成本。电力用户可通过绿色加价等方式，获得使用绿电的权益，帮助售电公司、电网企业疏导绿色供电责任相关成本，使可再生能源消费量从“中端”传导到“终端”。若电力用户还有进一步消费绿色电力的需求，可在市场上自愿另行购买绿电或绿证。
完善构建可再生能源消费激励机制，推动发电企业及时将绿证出售给有需求的市场主体。一方面明确消纳量考核与新增可再生能源消费核算只认可当年产生的绿证，推动发电企业及时出售绿证。另一方面，合理设置全国可再生能源消纳目标与新增可再生能源消费目标，并向各省、市场主体分解消纳责任，减少未纳入考核目标范围的可再生能源规模，促进市场主体购买消费可再生能源。此外，在完善构建电网企业、（配）售电公司等主体可再生能源消纳责任向自愿消费绿电的市场主体传导相关机制的同时，充分发挥自愿消费绿电市场主体参与绿证交易对未纳入考核目标范围的可再生能源向消费端传导的补充作用，减少发电企业未及时出售绿证的规模。
