“加速实施发行政府债券方式解决可再生能源附加资金缺口的建议”
2020年9月22日，习近平总书记也在联合国大会上向全世界郑重承诺中国将在2030年前达到峰值，2060年基本实现碳中和。近日，国务院印发了《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》(以下简称《意见》)提出了我国加快推进经济发展方式转型的纲领性文件，激励各地各部门加快落实新发展理念。中国经济社会发展将全面向绿色转型，这是解决我国社会发展、资源、环境、生态问题的基础之策。到2035年，我国将建成美丽中国和基本实现社会主义现代化。
在《可再生能源法》确立的补贴政策支持下，我国风电、光伏发电等可再生能源产业规模迅速扩大，技术水平显著提升，成本大幅下降，过去10年间，我国风电成本下降了40%，光伏发电成本下降了70%，基本达到平价水平。我国可再生能源产业实力不断壮大，不仅为我国提早实现节能减排目标，也为全球应对气候变化和环境危机做出了重要贡献。同时，可再生能源产业也成为经济发展的新引擎。2019年，我国可再生能源产业吸引超过6000亿元投资，创造出400多万个就业岗位，贡献税收2000多亿元，取得巨大经济社会效益。
但近年来，可再生能源补贴缺口持续扩大，可再生能源补贴长期拖欠问题已成为产业发展的不可承受之重。据估算，截至2019年底，补贴缺口累计超过2600亿元，预计2020年底缺口将突破3000亿元。当前已经到了补贴拖欠问题已到了非解决不可的时候了，这个时候也被视为是解决补贴滞后问题的最佳时机，有利条件是以收定支政策开始实施，全生命周期利用小时数已经确定，补贴需求总盘子已经封口，2021年起陆上风电和光伏将不再有新增补贴项目，2022年起海上风电国家补贴也相继退出，因此，这个时候发行债券是解决可再生能源附加资金缺口是十分必要也是可行的。
一、补贴拖欠问题已到了非解决不可的程度
据财政部数据，2020年可安排的“可再生能源电价附加”资金预算为923.55亿元。以此为基数，根据社会用电量预计增长幅度5.5%测算未来年度补贴资金收入，按现行支付政策，优先拨付光伏扶贫项目、50kW及以下自然人分布式项目、公共可再生能源独立系统、2019年采取竞价方式确定的光伏项目及领跑者项目所需补贴，其他发电项目，不分年份和批次，统一按照等比例进行拨付。在上述前提下，2031年之前，风电、光伏项目，将只能拿到补贴总额的15%-20%。按这样的支付比例，项目的电费收入难以支付贷款本息。
加之申报拨付流程繁琐，补贴资金的发放周期较长。很多可再生能源企业陷入现金流枯竭的危险境地，特别是民营企业处境更加艰难，部分风电、光伏发电项目因没有足够的现金流偿还贷款，出现了违约现象。一些金融机构因此收紧风电、光伏行业的信贷规模，进一步加剧了可再生能源行业的系统性风险。拖欠补贴超过10亿元的民企不在少数，最多的民企被拖欠金额超过百亿元，累计拖欠民企补贴资金超过千亿元。即便是央企也不堪重负。许多企业收账款均超过了当期的营业收入，这部分欠款还都缴纳了企业所得税。
可再生能源补贴支付滞后，不仅将导致企业经营难以为继，逐渐失去“供血”和“造血”机能，更有损政府信誉，使市场丧失投资信心。长此以往，不仅不利于可再生能源行业的健康发展，亦会影响到就业和社会经济发展，不利于贯彻落实中央提出的“六稳”和“六保”目标和建立健全绿色低碳循环发展经济体系。因此，这一问题必须在“十四五”之初得到解决，企业才能轻装上阵，真正实现可再生能源行业的高质量发展。
二、当前是解决补贴拖欠问题的最佳时机
第一个有利条件是，自去年以来，多部委出台系列有关可再生能源补贴发放办法管理办法、实施意见和操作方案，相应管理办法和规定已经基本完善，今后的操作与执行可以做到有法可依。
2019年5月21日，《国家发展改革委关于完善风电上网电价政策的通知》(发改价格〔2019〕882号);2020年1月20日，财政部、国家发展改革委、国家能源局联合印发了《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》(财建〔2020〕4号)(简称4号文);同日，财政部、国家发展改革委、国家能源局印发《可再生能源电价附加资金管理办法》(财建〔2020〕5号)(简称5号文);2020年9月11日，国家发展改革委、财政部、国家能源局印发了《完善生物质发电项目建设运行的实施方案》(发改能源〔2020〕1421号)(简称1421号文);2020年10月21日，财政部 发展改革委 国家能源局印发了《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》有关事项的补充通知(财建〔2020〕426号)(简称426号文);2020年12月31日，生态环境部颁布《全国碳排放权交易管理办法》 (试行)，并从2021年2月1日起开始执行。第一个有利条件是：需要补贴的项目数量已经收口，自2021年1月1日开始，新核准的陆上风电新备案的光伏项目全面实现平价上网，国家不再补贴;2022年开始，新核准海上风电项目，国家不再补贴。二是单个项目补贴资金也采取了收口办法，按照4号文。426号文管理办法，改变了之前按照实际发电量核算补贴的办法，按“合理利用小时数”给与年度补贴资金，明确了各类风电、光伏、生物质发电项目全生命周期内“合理利用小时数”的电量。这样，每年需要的补贴资金和未来项目寿命周期内所需要的全部补贴资金量基本明确。所以说，补贴需求的总盘子已经封口。同时明确，全生命周期结束后，风电。光伏、生物质可以参与“碳排放权交易”，来弥补新能源企业收入的降低。
第二个有利条件是，新冠肺炎疫情爆发后，各国都在呼吁推动疫情后世界经济“绿色复苏”，为疫情后时代的绿色复苏计划提供了契机。为应对新冠疫情导致的经济衰退，世界各国纷纷出台经济刺激计划。习近平总书记向全世界郑重承诺的“30˙60”碳目标、院印发的《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，都为我国加快推进经济发展方式转型纲领性意见。联合国与相关国际机构一直呼吁全球推动绿色低碳复苏，中国作为拉动全球经济增长的最主要引擎，也提出了规模庞大的财政刺激方案。已明确表示对推动全球绿色低碳复苏的支持。在这一背景下，我国“绿色金融”政策稳步推进，在信贷、债券、基金等领域都有长足发展，资金使用成本也会大幅降低。
我国向着绿色低碳循环发展经济体系转型的大政方针已定，需要补贴的项目和单个项目所需补贴资金基本框定，未来每年所需补贴资金就定死了，不存在“无底洞”，不存在“不确定性”。加上“绿色金融”政策稳步推进，为采取金融手段解决问题提供了绝佳时机。
三、发行债券解决可再生能源附加资金缺口是可行方式
发行“政府支持债券”或“政府支持机构债券”，通过市场化融资方式募集长期限、低成本资金，撬动社会资本，是解决目前可再生能源附加资金缺口的可行手段。这两种债券具有政府支持属性，有利于提振市场对于所发行债券的信心，有利于支撑较大的债券发行规模，而且我国也有类似的先例，比如“铁道债，”以及“汇金债”。
根据目前补贴资金缺口匡算，2020年年底缺口将达到3000亿元(有待进行精确统计)。建议先期发行3000亿元规模，一次性兑付截止到2020年年底累计拖欠的全部补贴资金。作为“政府支持机构债券”和债券绿色属性，参考同期国债利率，以及当前资金宽松状况，发行利率有希望做到3%以下，甚至到2%。债券采取期满偿还的方式。每年只需要从“可再生能源电价附加”资金拿出60亿-90 亿元支付债券利息，剩余资金支付当年补贴需求。等到所有可再生能源发电项目补贴额度兑付结束，一次性全部偿还债券本金。根据 “可再生能源电价附加”资金的征收办法，考虑到今后全社会用电量的增长，以及实现应收尽收，乐观测算需要20年完成债券的偿还。所以，债券的发行期限可定为20年。
一次性发行3000亿债券，可以解决历史拖欠问题。但未来一段时间内，每年的“可再生能源电价附加”资金，相对补贴需求，仍然存在一定的缺口。为彻底解决，可针对新增补贴缺口，滚动发行短期债券，如10年期500亿元，则可保证每年足额支付补贴资金。这样的话，初步测算，到2041年也可完成所有债券的还本付息。
