作为2021年光伏开发建设的重要模式之一，屋顶分布式光伏“整县推进”肩负着“实现‘碳达峰、碳中和’与乡村振兴两大国家重大战略”的使命，深受舆论关注。但在落地执行的过程中，这一正在全国大范围推广的光伏开发新模式似有“跑偏”的苗头。
浙江省浦江县日前发布《浦江县整县推进光伏规模化开发试点工作方案（征求意见稿）》（以下简称《工作方案》），就当地光伏项目开发的“新思路”，向社会公开征求意见建议。《工作方案》明确提出，对于复合电站和公共屋顶资源电站，将采取“制造业项目投资换光伏开发资源”的投资模式：每引进固定资产投资3亿元的制造业投资项目，可换取10万千瓦（左右）的光伏开发资源，先引先得。
但这一做法显然与国家能源局的有关规定相冲突。
今年5月国家能源局公布的《关于2021年风电、光伏发电开发建设有关事项的通知》曾特别强调，“要优化营商环境，规范开发建设秩序，不得将配套产业作为项目开发建设的门槛”；6月，国家能源局下发的《关于报送整县（市、区）屋顶分布式光伏开发试点方案的通知》也明确提出，“试点县（市、区）政府要积极协调落实屋顶资源，营造有利于整县（市、区）推进工作的良好政策和营商环境。”
面对主管部门的明文禁令，浦江县为何“逆势而为”？纵观全国，还有哪些地区在给光伏整县推进“私设门槛”？
3亿元投资换10万千瓦资源
根据光伏整县推进试点文件要求，试点县（市、区）并非“全县每个屋顶都要装光伏”，只需要满足“党政机关建筑屋顶总面积可安装光伏发电比例不低于50%，学校、医院、村委会等公共建筑不低于40%，工商业厂房不低于30%，农村居民屋顶不低于20%”等条件即可。
浦江县在《工作方案》中提出的“制造业项目投资换光伏开发资源”模式，便适用于党政机关、医院、学校、车站、污水厂、停车场及集体闲置建设用地等公共机构建筑可开发分布式屋顶光伏电站等资源。这些资源将统一纳入县级光伏开发资源库，由县专班统筹推进；资源库向所有潜在的投资运营商公开，投资运营商通过项目换资源的方式确定；按照先引先得的原则，谁先引进项目，谁优先从县级光伏开发资源库中挑选相应规模的光伏资源，并进行投资开发。
“‘先到先得’听起来就像是大家都在抢一样，其实根本没人干，至少我知道的几家企业肯定投不了。”一位此前曾在浦江县从事过分布式光伏开发的央企相关负责人表示，当前，国家的政策是支持光伏电站的开发，但是到了个别地方却不免遭遇“私设门槛”。“10万千瓦配套投资制造业固定资产3亿元，如果按照当前3元/瓦左右的造价计算，相当于在电站安装上每投资1元钱，就要额外再投制造业1元钱。这怎么可能？哪还有投资收益率可言？不如直接让我建好了免费送给你。”
另外，《工作方案》显示，政策属性、公共属性强的林光、农光、渔光、菜地互补光伏复合电站，也将通过项目换资源的方式确定投资运营商。据上述负责人透露，当前浦江县拥有几万亩林改地和葡萄园，当地政府有意用这些土地开发复合型光伏项目。“但这些土地的具体情况还没有经过科学地调研论证，可能有些并不适合光伏开发。”
按照《工作方案》的规划目标，到2025年末，浦江县将新增光伏装机50万千瓦。其中，到2021年底，新增装机5万千瓦；到2022年8月，新增装机20万千瓦。
圈定18家推荐企业
既然“政策属性、公共属性强”的项目需要附带配套投资，那么，企业是否可以选择投资市场化项目呢？
按照《工作方案》，非国有属性的园区工业厂房屋顶、居民屋顶分布式光伏电站的开发建设，向所有符合条件的光伏投资运营企业开放，鼓励以整乡（园）推进的方式，由浦江开发区、水晶产业园区和乡镇（街道）根据资源属性的特点，整合形成相对集中统一的包装项目，自主确定开发模式和投资合作对象。
虽已明确“向所有符合条件的光伏投资运营企业开放”，但《工作方案》强调，原则上一个区域选择一个投资合作对象。此外，在明文确认“自主确定开发模式和投资合作对象”的同时，《工作方案》建议，在浦江开发区范围内，选择由浦江开发区下属国有公司投资或合资企业优先承建；在其他区域，则鼓励选择浙江省推荐参与整县推进光伏投资建设企业。
根据《工作方案》，共有18家企业进入推荐名录。其中，央企12家，分别为国网浙江省电力公司、华东勘测设计研究院、浙江电力设计研究院、华能浙江公司、华电浙江分公司、大唐浙江分公司、国家能源集团浙江电力有限公司、国家电投集团浙江分公司、联合工程公司电力设计院、中广核新能源浙江分公司、华润电力浙江公司、三峡新能源浙江分公司；浙江省属国企1家，浙江省新能源投资集团；浙江省内民营企业5家，分别为正泰安能、杭州桑尼、浙江舒奇蒙、晶科电力、浙江晴天。
据知情人透露，上述名单由浙江省能源局统一划定后下发至各地。“这些企业基本都是资质不错的央国企和本地的知名民企，大多都有在浙江省投资新能源的经历。”
“说是‘鼓励’‘推荐’‘优先’，具体执行起来还不是在这18家企业里挑？其他企业想做可能也没什么机会。”国内某光伏开发企业项目经理坦言，“一般遇到这样的情况，我们就不会尝试投标了，基本没戏。”另据进入推荐名单的某民营企业相关负责人透露，在具体执行中，投资开发仍是以国企为主导，民企主要是提供一些配套服务。
类似操作屡见不鲜
虽然国家明令禁止，但就全国范围来看，以制造业投资换取开发资源的现象，近年来在可再生能源项目开发过程中屡见不鲜。
今年7月湖北省启动的2021年平价新能源项目申报，就对配套装备制造投资设立了500万千瓦新能源开发资源的“奖励指标”。第一笔装备制造投资（不低于2亿元）到位且项目开工，奖励不超过20万千瓦新能源项目开发指标；投资过半，再奖励不超过40万千瓦；投资全部完成后，再奖励不超过40万千瓦。项目建成年产值达标且通过验收后，再每年奖励100万千瓦的新能源项目开发指标，直至达到500万千瓦的总规模。
除了明文要求“投资换资源”，很多地方则是将其包装成“加分项”。
广西6月18日公布的2021年可再生能源项目申报相关评分细则就提出，在广西落户硅料、硅片、电池、光伏逆变器及储能产业的，每落户一项加4分，最高加8分，并要求相关项目年产量不低于30万千瓦，组件、逆变器产值不低于3亿元，其余产业产值不低于1亿元。
同样，在8月10日结束的陕西省延安市2021年保障性并网风电、光伏项目申报中，“在延安建成非可再生能源类产业项目”也成为了优选规则中的加分项目：“十三五”以来，在延安建成非可再生能源类产业项目，投资5亿元以内可加1分，5亿元以上每增加2亿元得1分，满分30分；申报企业新增引进或自主投资的非可再生能源产业投资按投资进度加分，前期产业落地手续办理完成加25分，产业投资额每1亿元加1分，最多可加30分。这意味着企业通过产业投资最多可获得85分的加分，在竞争中将具有巨大优势。
阳光电源股份有限公司董事长曹仁贤指出：“目前，对于可再生能源开发，地方上普遍要求捆绑、落地制造业，要求额外投资，甚至搞起不公开拍卖、坐地起价，导致产能严重过剩，并浪费大量人力物力，推高发电成本，企业苦不堪言。实际上，强迫落地的制造业，由于当地并不具备优势，大都沦为无效产能，同时也严重耽误新能源发电项目并网投产。”
按照浦江县相关工作安排，目前《工作方案》尚处于意见征求阶段，意见反馈的截止时间为2021年8月29日。但记者注意到，《工作方案》全文现已从浦江县发改委官网撤下。浦江县发改委相关工作人员段冰冰向记者表示，将根据目前接收到的意见反馈，对《工作方案》进行进一步的修改。“我们可能会考虑去掉配套投资的限制，但目前还在商议中。”段冰冰说，“推荐目录可能也会去掉，让更多的企业可以参与。”
对于浦江县以制造业投资换取光伏开发资源一事的后续发展，本报将持续关注。
莫让“私设门槛”坏了行业生态
“项目开发被要求捆绑搭配其他产业投资”在新能源飞速崛起的十余年间，已是公开的秘密，但与此前通常在“桌面下”操作不同，浙江浦江县的试点方案却以公开文件的形式，对此进行了“明码标价”——3亿元投资换10万千瓦资源。国家能源局“不得将配套产业作为项目开发建设门槛”的新规出台尚不足三个月，浦江县就“顶风作案”，光伏“整县推进”能否高质量落地因此平添了几分不确定性。
作为今年光伏领域的重大创举，“整县推进”模式推出两个月来，始终是行业的热门话题。一时间，全国20多个省市纷纷提出各自的试点方案，折射出“整县推进”在地方层面具有广泛而扎实的施行基础。浦江县此次“项目换资源”的试点方案可谓“一石二鸟”，既增加光伏发电装机，又拉动当地制造业发展，进而打造“整县推进”光伏规模化开发试点的“浦江经验”。站在地方角度来看，浦江此举确有其合乎情理之处，但却明显违背现行国家政令，有理变无理。
从2018年《国家能源局关于减轻可再生能源领域企业负担有关事项的通知》提出“不得强行要求可再生能源企业在获取项目配置资格的同时对当地其他产业项目进行投资，不得将风电、光伏发电指标与任何无直接关系的项目捆绑安排”，到今年5月份《国家能源局关于2021年风电、光伏发电开发建设有关事项的通知》重申“不得将配套产业作为项目开发建设的门槛”，再到今年6月国家能源局《关于报送整县（市、区）屋顶分布式光伏开发试点方案的通知》提出“试点县（市、区）政府要积极协调落实屋顶资源，营造有利于整县（市、区）推进工作的良好政策和营商环境”，主管部门三令五申禁止搞“捆绑安排”，措辞严厉。
但无论是如浦江般“项目换资源”的“明要求”，还是如延安般“配套投资可获高额加分”的“潜规则”，“捆绑安排”屡禁不止，原因何在？究其根本，恐怕与处罚措施缺位有关。纵观主管部门出台的相关政策，亮明禁止态度者多、制定处罚措施者少，政策成了没长牙齿的老虎，难以起到震慑作用。
强扭的瓜不甜。“捆绑安排”之所以被禁止，就是因为其存在诸多不合理之处：于地方而言，“捆绑”来的投资，往往难以完全符合当地现实条件和真实需求，缺乏可持续发展的源动力，容易沦为无效产能，这种“强买强卖”的举动，还有损地方招商引资的形象，或导致投资者“敬而远之”的连锁反应；于开发企业而言，不得已而屈从的配套投资，势必拉低整体投资收益，影响新能源业务高效发展；于整个新能源产业而言，强加于身的配套投资让刚刚走上平价之路的光伏、风电背负了不应有的重担，不利于行业的健康发展。因此，不管从哪个方面讲，“捆绑安排”都违背了基本的经济规律，导致了各类资源的错配，理应严厉禁止。
栽下梧桐树，才有凤凰来。对于地方而言，摈弃强行捆绑的错误想法，努力在促进公平竞争、提供高效服务、营造便利环境上下功夫，或许才是推动光伏“整县推进”的正确选择。唯有立足当地实际，切实解决电站用地难寻、项目税费高企、并网手续繁复等长期存在的难题，才能更高效地促进光伏项目落地，真正肩负起推动绿色发展的责任、享受到新能源大发展的红利。
