新近出台的国务院《地下水管理条例》（以下简称《条例》）针对水热型地热开发利用专门作了规定和说明，内容集中在第五十一条的表述中。国务院级别的地下水《条例》专门就地热开发利用作出规定和说明，足见对地热发展的关注与重视。通过分析和研读该条款之内容可以发现，该条款主要针对的是地热的规范管理问题。

首先是关于管理主体及其权限的规定。《条例》规定县级以上地方人民政府水行政主管部门应当会同本级人民政府自然资源等主管部门，根据水文地质条件和地下水保护要求，划定需要取水的地热能开发利用项目的禁止和限制取水范围。地热要发展，但须遵守相应的约束条件，坚持有所为有所不为是《条例》关于发展地热的核心要义。这个约束条件就是需要在政府相关管理部门划定的区域进行。

具体到区域划分主体，《条例》明确是县级以上地方人民政府水行政管理部门以及自然资源等主管部门。文件中用到了“会同”二字，要求水行政部门会同自然资源主管部门划定范围，水行政部门在前，应该是起主导作用。水热型地热的技术物理特点是水热一体，这种特殊的热供应形式决定了地热须同时接受水行政和矿产部门的双重管理，割裂开来容易出现资源开发利用管理的衔接断层以及低效率，双重管理其实更科学。

但是双重管理容易导致两个“婆婆”，容易有矛盾。由于对水资源管理和地热矿产管理的政策要求理解存在分歧，导致各地地热开发利用矿业权审批过程中矿产管理与水行政部门等矛盾不断。业界曾一度呼吁将水热资源开发利用审批权力交由自然矿产部门管理，水资源管理部门配合。但从《条例》传出的信息看，管理体制机制依然倾向于水行政和矿产管理部门齐抓共管，而且更加强调水行政管理部门的作用。究其原因，水资源污染防治进入攻坚战阶段是重要推手。

其次是提到了“两个禁止”。一是禁止在集中式地下水饮用水水源地建设需要取水的地热能开发利用项目；二是禁止抽取难以更新的地下水用于需要取水的地热能开发利用项目。在集中式地下饮用水水源地建设地热开发利用项目，一旦出现风险影响的是民生问题，这是绝对不能触碰的底线和红线。因此对于集中式地下饮用水水源地的地热水开发利用，《条例》直接说“不”，充分体现民生情怀。地热资源是可再生能源，如果地下水抽采之后无法更新或者要花费很大的成本才能实现更新，那这一能源的可再生性质就失去了意义，从而变味变质。所以《条例》作出禁止抽取难以更新的地下水的规定。

地热开发利用产业实践中的“难以更新”情景主要指地热水抽采之后回灌难的问题，这一问题地热行业需要正视。由于地热水回灌率较低，导致大量尾水地面排放，既造成地面环境污染，同时造成地下水水位下降以及地面沉降。如果因为地热开发利用造成了环境污染和生态破坏，其开发的经济性就会打折扣，甚至得不偿失。所以《条例》对难以更新地下水开采同样亮起了“红灯”。

再次是加强监管的问题。《条例》坚持精细管理，提出建设需要取水的地热能开发利用项目，应当对取水和回灌进行计量，实行同一含水层等量取水和回灌，不得对地下水造成污染。达到取水规模以上的，应当安装取水和回灌在线计量设施，并将计量数据实时传输到有管理权限的水行政主管部门。取水规模由省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门制定、公布，再一次强化了地下水管理的主体责任。同时对于不符合规定的已建需要取水的地热能开发利用项目，要求取水单位和个人应当按照水行政主管部门的规定限期整改，整改不合格的，予以关闭。

2020年以来河北、山东以及部分地区的地热关井行动其实传递出的就是从严管理的信号。不过换个角度思考，苛刻的要求以及严格的监管对于地热产业的可持续发展未必不是一件好事。只有经过浴火重生的蜕变，地热行业或许才能走得更稳更远。地热产业唯有不断追求管理和技术创新，真正做到了“打铁还靠自身硬”，方能在激烈的市场竞争中站稳脚跟。（作者系中国石化经济技术研究院调研室主任）